【520檢視蔡英文-住宅政策篇】「房市三箭」缺了兩箭,「包租代管」事倍功半

【520檢視蔡英文-住宅政策篇】「房市三箭」缺了兩箭,「包租代管」事倍功半
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「房市三箭」的政策方向是對的,執行上卻僅著重社會住宅,縱使推動的努力與績效值得肯定,仍無法整體性應對安居不易的結構性課題,甚至加重社會住宅推動的難度。

文:廖庭輝(洛書,OURs都市改革組織研究員)

蔡英文總統的第一任總統任期即將結束,其政策主張中十分重要的一環便是改革居住問題的「安心住宅計畫」,也就是所謂的「房市三箭」:杜絕房市炒作、健全租屋體系、建二十萬戶社宅。

在四年後的今天,這些住宅政策是否有達成呢?以結論而言,「房市三箭」政策方向是對的,執行上卻僅著重社會住宅,縱使推動的努力與績效值得肯定,仍無法整體性應對安居不易的結構性課題,甚至加重社會住宅推動的難度。

直接興建社宅:給予肯定,持續努力

房市三箭中最為人所知的,便是「八年二十萬戶」社會住宅,很多人誤認為這「二十萬戶」都是政府要直接興建社會住宅。但其實在規劃當中,僅有十二萬戶為「直接興建」,另外八萬戶則是透過「包租代管」,也就是由業者協助經營或轉租民間既有住宅(尤其是空餘屋的部分),讓弱勢民眾在租賃市場中租屋。

而到目前為止,這個計畫的執行進度如何呢?根據《社會住宅興辦計畫》,八年二十萬戶目標是分為兩個階段進行,其中對應到蔡政府當前任期的第一階段(106年到109年)的目標為「四萬戶直接興建,四萬戶包租代管」。

直接興建社會住宅的數量到109年4月為止的資料,包含既有、新完工、興建中與待開工的數量(扣除規劃中),已經達到了38125戶,的確與四萬戶的目標十分接近,必須肯定中央與地方主管機關的努力。

但如果細細檢視,會發現六都以外的縣市在第一階段原本規畫應興建3826戶。而實際上這些縣市目前「既有、新完工、興建中與待開工」的戶數只有102戶,即便加入規劃中的數量,也僅539戶,。

其中關鍵在於「量能」與「土地」兩大問題。目前的社會住宅的興建分工當中,雖然中央可以提供財政、土地取得、融資管道、法制規範等協助,但具體的規劃興建與服務提供,仍然需要仰賴地方政府。在地方公務機關量能不足或意願不高的狀況下,社會住宅的興建進度就會受到影響。

面對這些狀況,中央也預備透過「國家住宅及都市更新中心」直接興建社會住宅。但該中心的量能是否足以承擔龐雜的規劃興建等工作,仍有待考驗。

而土地方面,即便在資源相對豐沛的六都當中,2019年時台中市也出現過標售大片社宅預定地給建商 [1],台北市也曾宣告過因「空屋過多、公地不足」,大幅削減未來社宅興建數量 [2]。

且同樣是公有土地,不同的機關、區位、面積仍有取得難易度與是否適合興建社宅的區別,因此未來當「好取得、適合蓋社宅」的土地逐漸規劃興建完畢後,繼續興建社宅將會越來越艱辛。

包租代管社宅:結構困境未解,事倍功半

直接興建的部分數量仍算達標,包租代管的社宅數量卻不盡樂觀。由於包租代管必須在八年當中完成八萬戶,因此在效率上必須以「一年一萬戶」的進度增長。

因此,「106年包租代管試辦計畫」投入了22.7億的中央經費,且預估一年之內完成「包租包管」與「代租代管」各五千戶,總計一萬戶的目標。但實際上的結果是,在兩年的計畫當中,「包租包管」與「代租代管」僅共達成5157戶的數量,也就是花了預期的兩倍時間,卻只有一半的成果。

是投入的資源不夠嗎?但由於包租代管是同時補助房東(公證費、修繕獎勵、保險費、減稅優惠)、房客(租金補助)、業者(開發費、代管費、包管費、媒合服務費)三方,成本遠比直接興建社會住宅還昂貴,甚至超過租金補貼的兩倍,投入的資源不可謂不大。

有著這麼龐大的資源投入,為什麼包租代管仍然沒有辦法順利推動呢?關鍵在於「配套制度改革不到位」,造成屋源開發昂貴且績效有限。若包租代管要達成進度,屋源只能從「空屋」或「既有租屋」當中尋找。

若以空屋而言,核心問題在於台灣的房產持有稅「有效稅率極低」。國內不動產稅的名目稅率約為1%,與國際標準相差不大,但由於公告地價與房屋評定現值被嚴重低估(約為實際價格的10%上下),實際上的有效稅率僅約0.13%,造成所謂「養房的稅比養車還低」的現狀。既然房屋囤積居奇的成本如此之低,在根本看不上租金收入的狀況下,包租代管所推出的優惠,當然無法吸引空屋釋出。

如果空屋不行,那麼既有租屋呢?理論上包租代管提供了大量優惠,對本來就已經有出租房屋的房東而言應該是一項利多,還可以免去管理租屋的麻煩。但事實上,由於目前台灣的租屋市場是「地下化市場」,絕大多數民間小房東租屋都沒有繳納相應賦稅,因此房東大多也不敢參與包租代管計畫,以免過去數年租屋事實暴露後,產生補繳稅金與罰款的風險。何況打折哪有免費優惠,減稅哪有逃稅優惠,這些誘因對於大部分房東來說,實在毫無意義。

筆者曾經出席某次會議,聽到官員們說某場包租代管的房東說明會,只有一個房東來,官員們還是整個團隊努力說服他一個人,最後房東被感動覺得是好事就加入。但若這優惠真的那麼有用,怎麼會只有一個房東來?

因此,若配套制度遲未改革,即便政府已經準備再花34.6億推出「包租代管2.0」增加優惠力度,恐怕也將如目前的包租代管一樣事倍功半。

社會住宅包租代管開辦  徐國勇致詞
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房市三箭:方向正確,但少了兩箭

回到文章的起始,社會住宅只是「其中一箭」,當前台灣的居住困境,並非透過單一政策就能解決,而是應該針對住宅需求的不同面向來因應。筆者之所以認為房市三箭的「方向正確」,正是因為其在政策上正面回應了台灣核心的居住問題,也就是購屋「買不起」、租屋「租不好」、社宅「抽不到」的綜合困境。

那麼「房市三箭」的另外兩箭在哪裡呢?回顧當年政見,房市三箭中的「杜絕房市炒作」,所對應的就是購屋市場高房價的問題,以「改正不合理稅基」、「市場資訊透明化」為箭核,改善目前欺瞞炒作、房屋嚴重空置、市場扭曲等狀況。

而「健全租屋體系」則是以「制定租賃專法」為箭核,並透過提升租屋扶助、強化糾紛處理等模式改善租屋族的長久被漠視的權益,並提高租屋的可負擔性與穩定性。

房市三箭的改革也並非彼此孤立,如果只偏重其中一項改革,除了事倍功半外,也很難解決根本性的問題。以香港的處境為例,香港的社會住宅(公屋)比例為全亞洲之冠,社會住宅占其住宅存量30%(台灣八年二十萬戶完成後,僅占住宅存量2.2%),但由於其購屋市場、租屋市場完全放任炒作,毫無控管,因此香港也是全世界著名的居住地獄,房價極高之餘,租屋品質也充斥各種不良物件。

但在四年後的今天,可以看到的是除了「興建社會住宅」政府有積極進行之外,其他兩箭卻彷彿消失一般毫無存在感。

如「實價登錄2.0」這樣的資訊透明化改革,理應可以有效揭露目前預售屋的交易資訊黑幕,以改善目前消費者無法得知預售屋的實價登錄價格,甚至遭到業者瞞騙,乃至於影響新成屋、中古屋等物件價格的困境。但十分遺憾的是,「實價登錄2.0」草案於2018年由行政院送入立法院之後,卻被擱置並退回,僅通過了張宏陸等委員提案的閹割版本 [3],形同跳票。

實價登錄2.0至少政府還擬出了草案,稅制改革就更加裹足不前。不僅實價課徵持有稅遙遙無期,甚至連較為溫和、針對多屋者的「囤房稅改革」,也僅有時代力量與台灣民眾黨提出草案,並沒有在行政機關中具備完善討論與評估。

而租屋市場的健全化也遭遇到同樣的處境,雖然租賃專法已經立法通過,但主要的內容為規範包租代管業者,對一般個體戶房東的約束少之又少。即便條列了租屋契約中的「應約定及不得約定」,但卻沒有相關罰則,使相關規範淪為道德勸說,房客仍然在抵稅、申請租金補貼等權益上十分受限。

由於購屋市場、租屋市場的改革停滯,在這樣「偏食」的政策推動下,需要社會住宅的人民數量將持續增加,社會住宅即便政府積極興建,也必然獨木難撐,恐怕即便蓋滿十二萬戶,仍然無法滿足人民的居住需求;同時,因為沒有辦法合理調整房屋的持有成本(負面誘因),那麼即便提供大量的優惠誘因(正面誘因),包租代管也難以順利達成目標。

結論:社宅已上軌道,尚缺制度改革

因此,筆者仍然肯定政府對社會住宅等補貼政策的認真投入,但是仍然必須重申,僅有社會住宅絕對是不夠的。

首先,在社會住宅已經步上軌道的當前,蔡政府在第二任正應拿出魄力,在市場面制度面上進行充分的改革,以處理更深層的居住困境。而這些改革也會反哺社會住宅的興建與運作,且在市場正常化、健全化的過程中,也可以讓社會住宅的需求相對降低。

除此之外,透過補貼的方式保障居住權,也必須更加細緻處理。雖然政府宣示今年開始租金補貼將擴大至十二萬戶,但目前主管機關卻尚未依《住宅法》規定設定「可負擔基準」,造成社會住宅、包租代管、租金補貼各縣市不同,十分混亂也不公平,且有嚴重的「不需要的給補貼、需要的卻補不夠」的問題 [4]。

如果說蔡政府的第一任是「先求有再求好」,以增加數量為第一考量;那麼在新的任期當中,也是時候挑戰改革的深水區,並思考該如何讓補貼更加細緻完善了。

註解

  1. 廖庭輝/逆轉的居住正義:台中社宅用地遭標售的諷刺與矛盾
  2. 廖庭輝/空屋多不用蓋公宅?談柯文哲公宅政策大開倒車
  3. 廖庭輝/「實價登錄2.0」又縮水?請給年輕人房市資訊透明化的市場
  4. 彭揚凱、廖庭輝/租金補貼公平嗎?從「可負擔計算基準」談起

延伸閱讀

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航


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