台南鐵路地下化爭議:「搞軌都市主義」下,政府未能回應的問題

台南鐵路地下化爭議:「搞軌都市主義」下,政府未能回應的問題
台南市區鐵路沿線近況:經民國98年核定之後的南鐵東移案徵收約300-400的民宅,造成規模不小的抗爭。如今工程已於2019年動工,留下滿目瘡痍的城市景觀|Photo Credit: 吳昀慶

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臺南市的都市擴張與建成區的擴大,在都市計畫上無法進行使用減縮調整的狀態下,造成了市區內旅行距離的增加、交通旅次的上升。因此,要處理的都市問題是如何提升市區的公共運輸使用率,以及增強既有市中心土地使用的效率等。

文:吳昀慶(成大中文輔都計、台大建築與城鄉所畢)

台南市區鐵路地下化的爭議已經持續超過八年。這些爭議主要聚焦在因應工程問題,所衍伸出的徵收爭議。如今,部分工程已經發包施工,除了因為個案流離失所的居民外;由於鐵路沿線多處具有文化資產潛力之建物或地景因工程之故,如今地方的文資團體亦持續疾呼應暫緩相關工程的進行。

由於探討相關徵收爭議的文獻已有不少,因此在本篇文章之中,筆者將回應本期「眼底城事」之主題,試圖聚焦探討在「搞軌都市主義」下,政府希望回應、卻未能回應的都市問題。

放任都市擴張+私人運具導向的交通問題,才是都市未能縫合的主因

台南市在20世紀初由於西部縱貫鐵路的開通,火車成為了重要的城際運輸工具。鐵路路線被安排在舊市區的邊緣,車站如同城市的「出入口」,也作為殖民政府便於運送物資甚至是武裝部隊的據點。同時,在日本殖民政府的擘劃下,陸續規劃完成了台灣現代化都市的基本骨架(黃世孟,1985)。1911年,台南出現了現代的都市計畫(市區改正)。如透過新闢道路大正町(現台南市中山路),連結政治中心台南州廳(現湯德章紀念公園)與台南驛(現台南車站);鐵路的東側也開始其道路之規劃。基本上奠定了目前台南舊市區(鐵道西側,中西區為主)的都市及道路格局。

戰後初期台南工商發展之核心仍集中於舊城區(中西區)為主。爾後,台南市都市計畫最重要的變革係於民國68年《變更及擴大台南市主要計畫案》。是時,適逢戰後經濟發展與人口的快速成長,該次都市計畫擴大都市計畫區近三倍面積。預測在民國90年時將達到102.6萬人口的規模,計畫人口更是達到112萬人。

依循這份計畫,台南市政府發布多期的重劃區規劃。其中最為著名的是為「四期重劃區」與「五期重劃區」的開闢。前者位於舊城區、鐵路之東側,由於相較舊市區低廉的房價及基礎設施、文教機構新穎、完備,吸引了大量的人口前往居住;後者則位於舊城區西側,填平大量原魚塭地,將市政府、市議會、法院等機關移至該處。

表、台南市歷次都市計畫之計畫人口與實際人口比對:

台南市歷次主要計畫及通盤檢討案(民國年) 計畫面積(公頃) 計畫人口(萬人) 實際人口(萬人)
台南市區改正計畫(民前1年) 493
變更及擴大台南市主要計劃案說明書(民68年) 17,013.77 102.6 57.25
變更台南市主要計畫(第二、三、四次通盤檢討案)說明書(民72、85、91年) 17,564.56 112.6 62.2(1983)
74.51(2002)
變更台南市主要計畫(第五次通盤檢討案)說明書(民105年) 17,524.94 112.6 77.98 (2016)

(資料來源:台南市歷年主要計畫書,筆者整理)

觀察台南市自1970年代以後都市擴張的情形便能窺見,諸如1980年代安平工業區的闢建、台南市東區(第四期重劃區)、安平區(第五期重劃區)的劃設,都讓城市朝向擴張的狀態發展。然而,實際的人口統計顯示,台南市區的人口成長已在1990年以後逐漸趨緩,約停留在75萬的人口規模。歷經多次都市計畫檢討,實際人口與計劃人口之落差近40萬人,卻皆未因應進行修正。相較新區的開發,台南市舊市區(中西區)的發展相較沒落。中西區人口佔全市比例自1990年代開始的15.7 %下降至9.9%,二十五年來減少近三成人口(民國105年之中西區人口數較民國80年減少31,468人)。

未命名
資料來源:台灣百年歷史地圖,吳昀慶整理。
台南市戰後都市發展變遷。

表、台南歷年重要重劃案:

重劃案名(期數) 竹篙厝(四期重劃區) 台南新市區(五期重劃區) 虎尾寮(九) 鄭子寮(十三) 九份子 平實營區
年代 1976-1977 1982-1984 1993-1996 1993-1997 2007-2018 2011-2017
行政區 東區 安平區 東區 北區 安南區 東區
開發面積(公頃) 304.142 604.783 150.293 122.94 101.76 45.4

(資料來源:作者研究整理)

然而,實際的人口統計顯示,台南市區的人口成長已在1990年以後逐漸趨緩,約停留在75萬的人口規模。歷經多次都市計畫檢討,實際人口與計劃人口之落差近40萬人,卻皆未因應進行修正。這使得都市可以持續的擴張,新的開發區可以持續劃設成開發的土地。

相較新區的土地開發,台南市舊市區(中西區)的發展則相較沒落。中西區人口佔全市比例自1990年代開始的15.7 %下降至9.9%,二十五年來減少近三成人口(民國105年之中西區人口數較民國80年減少31,468人)。這樣的現象正如地方人士指出的情形:

「一個新的重劃區,需要一套新的公共設施:市場、學校、道路、基盤設施。人口規模沒到那裡,何必呢?最明顯的狀況就是在舊城區的學校,例如成功國小(中西區,鄰近赤崁樓,府城最早發展的區域),我在唸書的時候全校有7,000多個學生,現在不到700人,現在還要廢校。」

只是,舊市區公共設施的開闢健全程度較佳且集中且土地分區使用以商業區為主:服務業諸如金融、教育等產業亦多集中於該處,有其重要、且無法取代之地使用功能區位(參表)。台南市中西區與其他區域之聯繫仍舊頻繁、密集。也因此,在居住區向外擴張、重要的金融商業及零售機能依舊維持在舊市區的情形下,私人運具所產生的通勤、交通旅次仍不斷增加。在衍生的交通、通勤流量增加的同時,台南市區域內的公共運輸服務與道路規劃並未因應加以調整。縱隔商業區(中西區)與住宅區(東區)的地面鐵路,也因此被視為交通瓶頸。

由於舊市區的土地特性經常使得在土地產權複雜,在當前都市更新法規未見健全且執行不易的情形下,舊城區中諸多民間老舊房舍仍等待整建修復。即使透過民間再生力量,亦多作為營利、商業使用,是否能吸引真正的居住人口回流,還有待進一步的規劃。

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Photo Credit: 作者吳昀慶自繪
台南市各區歷年人口變遷情形。

綜上所述,筆者認為台南市的都市擴張與建成區的擴大,在都市計畫上無法進行使用減縮調整的狀態下,造成了市區內旅行距離的增加、交通旅次的上升。這是由於人口雖不斷向新開發區移出,但由於發展歷史之故,舊城區仍保有其重要之經濟區位。於是,作為新舊市區邊界的鐵路,面對來往於新開發區與舊城區間的交通旅次,在公共運輸使用普及率不高的狀態下,成為了私人運具使用上的交通屏障。

因此,要處理的都市問題恐怕應該是如何提升市區的公共運輸使用率、增強既有市中心土地使用的效率(找回流失的居住人口),減少需透過私人運具穿越平交道的通勤旅次。尤其在較早開發的中西區,雖道路路幅有限,卻正適合透過道路設計的方法,提升行人、腳踏車使用的空間,甚至必要時必須限制私人運具的使用。然而,縱算鐵路地下化工程作為近年來台南市首要的建設工程,這些城市願景的討論根本上從未被討論。這也是埋下日後爭議不斷的主因、更可能惡化國家的財政。

補充資料




資料怎麼自己動?公部門的數位轉型,「數位治理」讓報稅、補助申請更簡單!

資料怎麼自己動?公部門的數位轉型,「數位治理」讓報稅、補助申請更簡單!
Photo Credit:The News Lens Brand Studio

我們想讓你知道的是

隨著數位發展部的正式成立,臺灣公部門的數位轉型也邁入全新階段。我們透過專訪數位發展部數位政府司的王誠明司長,帶大家認識臺灣「數位治理」發展的前世今生,以及如何應用「MyData」串聯、應用既有資料,改變我們的日常生活!

資通訊科技的日新月異驅動社會飛速發展,無論日常購物、娛樂消遣甚至是人際互動,網路與各式數位服務幾乎滿足了現代人生活過半的需求。在這樣的背景之下,不只企業緊緊跟隨數位轉型浪潮,積極開展創新技術與服務,政府部門也開始導入資料及數據分析技術,善用「數位治理」驅動公共服務模式的變革,重塑民眾對於政府服務的想像。未來數位治理不只是要讓民眾申請資料更簡便,更希望能透過資料讓企業創新,同時也做到提供客製化個人服務的目標。

從資料應用發展創新服務,結合數位科技打造公私協力的智慧政府

我們一定都能有感數位治理帶來的改變,在2021年面對新冠疫情時推出的口罩供需資訊平台、健保快易通APP、健康存摺等的整合應用服務,我們多多少少都有用過。前者透過釋出口罩庫存量及特約藥局等開放資料,促成公部門與民間社群的協力合作,將「資料」轉化成簡易使用、更新即時的便民服務,讓大家知道可以到哪裡去買口罩;後者則整合臺灣健保系統,透過數位技術將資料公開及串聯,打造創新健康平台,不只個人就醫、查詢更加方便,也奠定了後續數位醫療服務的發展基礎。

不只是民眾有感,從國際評比的角度來看,在2021年早稻田大學與國際資訊長協會(International Academy of CIO, IAC)合作辦理的世界各國政府數位評比中,臺灣在全球64個主要經濟體中排名第10名,較2020年進步1名,在整體國際中表現也算前段班。

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數位發展部數位政府司司長王誠明。

那政府是從什麼時候開始數位化的呢?源頭可以追溯到1998年時推動的「電子化政府計畫」。長期投身電子化政府計畫的規劃與推動的數位發展部數位政府司司長王誠明回憶道:

「那時政府發展許多大型網路、服務資訊上網等基礎建設,並將戶政、地政等民生領域的人工服務流程優化為電子化的線上服務,過程累積了不少可應用的資料庫及大型資訊系統;到了2017年,安全傳輸、資訊分析整合等技術也漸漸成熟,國內外都意識到『資料』是提供服務的重要元素,於是政府便開始更著重於資料的分析與應用。」

從那時起,政府秉持著讓民眾參與政府運作的開放精神,展開「服務型智慧政府推動計畫」,以民眾關切議題的數位服務為優先項目,透過開放高應用價值資料與即時分析技術,提供民間資料應用的空間,或是由機關主動開發相關服務,不只對外增強政府的公共服務能力,對內也改善民主治理的運作機制,回應整體社會的數位化需求。

資料運用思維轉變:「資料治理」作為政策發展方針

王誠明司長特別強調,雖然電子化政府與智慧化政府乍看都是透過電子產品及數位技術加速政府服務,但在執行思維上卻有根本性的差別。傳統的政府服務多半從「公共事務管理」的角度思考,例如報稅、戶政、地政等,都朝向便於管理者管理的角度去開發;但在智慧化政府的發展觀念中,政府反而會站在民眾的角度思考,利用資料開放與分析技術等方式,鼓勵公私單位開發更多數位服務。例如過去政府開放實價登錄、公車路線、空氣品質等即時資料,衍生出實價登錄地圖、台北等公車等多元應用的APP,這些都是透過資料治理來滿足民眾生活需求的最佳範例。

隨著資料治理概念的深化,臺灣Open Data的服務也逐漸成熟,甚至在英國開放知識基金會(OKFN)的開放資料國際評比中獲得世界第一的殊榮。於是2015年,國發會從「賦權」概念出發、強調資料作為精準數位服務的基礎,打造「數位服務個人化」(MyData)資料自主服務,以「民眾自主決定資料如何使用、給誰用」的核心精神,打開政府服務的里程碑。

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Photo Credit:數位發展部「個人化資料自主運用(MyData)」網頁
My Data服務平台。

在過去,若民眾要到銀行辦理開戶或貸款等業務時,會因需要出示相關證明,所以得耗費許多時間往返機關與銀行辦理。如今透過MyData平台,辦理者經過不同等級的身分驗證後,就能即時將指定資料傳輸給指定機關,而且過程中民眾也可以隨時追蹤,知道資料傳到什麼地方、被誰使用;倘若資料不慎被盜用,民眾也能第一時間收到簡訊和Email通知來即時處理。

MyData平台的服務不只強化食醫住行育樂等民生領域的數位服務,王誠明司長也說,當中央與地方整合成熟之後,也希望跨足私部門,從監管力道強的金融產業開始,漸漸延伸至監管力道較弱,卻與民生息息相關的產業(如醫療),甚至期待在最終階段引入AI服務,落實資料智慧應用。舉例來說,未來民眾失業時只要告訴政府「我失業了」,MyData平台就能主動查詢、分析民眾同意開放的資料,藉由資料彙整及AI分析的智慧服務,主動回饋民眾如何申請補助、提供就業輔導等個人化建議。

由內而外深化數位治理,組織再造迎擊轉型挑戰

當政府則從「資料」的角度出發,打造新型態的公共服務模式時,「資料」不只化身為政府或企業組織間最珍貴的資產,也成為一切數位服務發展根基。不過,成千上萬的資料該如何妥善的管理、安全的傳輸、合法的應用,也成為智慧化政府發展過程的關鍵課題。對此,王誠明司長也坦言,這正是政府在轉型過程中面臨的三大挑戰:機關本身思維與行事風格的轉變、跨機關間資料傳輸的法律規範適用性,以及資料本身的個資保護問題。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像
政府數位治理的三大挑戰:機關思維的轉變、資料傳輸的交換、隱私與方便的平衡。

所以如今政府透過組織再造,成立位階更高、權責更集中的「數位發展部」,把過去可能分別是通傳會、經濟部、國發會資管處、行政院資安處在做的事情重新整合,回應這些轉型過程中跨機關、跨領域的複雜問題,讓轉型過程中無論公私部門都有可以共同討論、解決問題的夥伴。

「數位轉型其實是一個持續的過程,它不是像轉骨一樣瞬間。它是一個持續的滾動調整,根據社會需要和當下技術,讓服務做得更好。」

王誠明司長也說,正因轉型是漫長的過程,所以數位發展部的角色就是在調整過程中能靈活運作、協調合作的機關,讓無論技術、制度、法律等層面的政府服務都能與資安會緊密結合,正確導入數位治理制度,落實資安與個資保護。

持續落實、不斷提升:數位治理永無止境

最後,王誠明司長也強調,深化數位治理不只該思考如何運用數位服務提升機關效能,也包含怎麼找出社會中沒能力使用數位服務的人,並給予幫助。若要達成這樣的目標,倚靠的就不只是技術成長,還包含整體數位環境的建置。仔細觀察臺灣社會近年的轉變,就能發現不少相似的痕跡──越來越多的數位服務不只作為應用的工具,深化公共服務效率及公民參與的可能性,還能打破傳統框架,成為新興的溝通媒介,建立公私部門之間不同的協力模式;更甚至我們還能從視訊看診、健康存摺等疫情應對措施中學習,也相信未來國家再度面臨困難或風險時,在數位治理的增能之下,可以更快速的恢復,並透過完善的數位工具解決難題,從中學習並不斷的強化精進。

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