台南鐵路地下化爭議:「搞軌都市主義」下,政府未能回應的問題

台南鐵路地下化爭議:「搞軌都市主義」下,政府未能回應的問題
台南市區鐵路沿線近況:經民國98年核定之後的南鐵東移案徵收約300-400的民宅,造成規模不小的抗爭。如今工程已於2019年動工,留下滿目瘡痍的城市景觀|Photo Credit: 吳昀慶

我們想讓你知道的是

臺南市的都市擴張與建成區的擴大,在都市計畫上無法進行使用減縮調整的狀態下,造成了市區內旅行距離的增加、交通旅次的上升。因此,要處理的都市問題是如何提升市區的公共運輸使用率,以及增強既有市中心土地使用的效率等。

文:吳昀慶(成大中文輔都計、台大建築與城鄉所畢)

台南市區鐵路地下化的爭議已經持續超過八年。這些爭議主要聚焦在因應工程問題,所衍伸出的徵收爭議。如今,部分工程已經發包施工,除了因為個案流離失所的居民外;由於鐵路沿線多處具有文化資產潛力之建物或地景因工程之故,如今地方的文資團體亦持續疾呼應暫緩相關工程的進行。

由於探討相關徵收爭議的文獻已有不少,因此在本篇文章之中,筆者將回應本期「眼底城事」之主題,試圖聚焦探討在「搞軌都市主義」下,政府希望回應、卻未能回應的都市問題。

放任都市擴張+私人運具導向的交通問題,才是都市未能縫合的主因

台南市在20世紀初由於西部縱貫鐵路的開通,火車成為了重要的城際運輸工具。鐵路路線被安排在舊市區的邊緣,車站如同城市的「出入口」,也作為殖民政府便於運送物資甚至是武裝部隊的據點。同時,在日本殖民政府的擘劃下,陸續規劃完成了台灣現代化都市的基本骨架(黃世孟,1985)。1911年,台南出現了現代的都市計畫(市區改正)。如透過新闢道路大正町(現台南市中山路),連結政治中心台南州廳(現湯德章紀念公園)與台南驛(現台南車站);鐵路的東側也開始其道路之規劃。基本上奠定了目前台南舊市區(鐵道西側,中西區為主)的都市及道路格局。

戰後初期台南工商發展之核心仍集中於舊城區(中西區)為主。爾後,台南市都市計畫最重要的變革係於民國68年《變更及擴大台南市主要計畫案》。是時,適逢戰後經濟發展與人口的快速成長,該次都市計畫擴大都市計畫區近三倍面積。預測在民國90年時將達到102.6萬人口的規模,計畫人口更是達到112萬人。

依循這份計畫,台南市政府發布多期的重劃區規劃。其中最為著名的是為「四期重劃區」與「五期重劃區」的開闢。前者位於舊城區、鐵路之東側,由於相較舊市區低廉的房價及基礎設施、文教機構新穎、完備,吸引了大量的人口前往居住;後者則位於舊城區西側,填平大量原魚塭地,將市政府、市議會、法院等機關移至該處。

表、台南市歷次都市計畫之計畫人口與實際人口比對:

台南市歷次主要計畫及通盤檢討案(民國年) 計畫面積(公頃) 計畫人口(萬人) 實際人口(萬人)
台南市區改正計畫(民前1年) 493
變更及擴大台南市主要計劃案說明書(民68年) 17,013.77 102.6 57.25
變更台南市主要計畫(第二、三、四次通盤檢討案)說明書(民72、85、91年) 17,564.56 112.6 62.2(1983)
74.51(2002)
變更台南市主要計畫(第五次通盤檢討案)說明書(民105年) 17,524.94 112.6 77.98 (2016)

(資料來源:台南市歷年主要計畫書,筆者整理)

觀察台南市自1970年代以後都市擴張的情形便能窺見,諸如1980年代安平工業區的闢建、台南市東區(第四期重劃區)、安平區(第五期重劃區)的劃設,都讓城市朝向擴張的狀態發展。然而,實際的人口統計顯示,台南市區的人口成長已在1990年以後逐漸趨緩,約停留在75萬的人口規模。歷經多次都市計畫檢討,實際人口與計劃人口之落差近40萬人,卻皆未因應進行修正。相較新區的開發,台南市舊市區(中西區)的發展相較沒落。中西區人口佔全市比例自1990年代開始的15.7 %下降至9.9%,二十五年來減少近三成人口(民國105年之中西區人口數較民國80年減少31,468人)。

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資料來源:台灣百年歷史地圖,吳昀慶整理。
台南市戰後都市發展變遷。

表、台南歷年重要重劃案:

重劃案名(期數) 竹篙厝(四期重劃區) 台南新市區(五期重劃區) 虎尾寮(九) 鄭子寮(十三) 九份子 平實營區
年代 1976-1977 1982-1984 1993-1996 1993-1997 2007-2018 2011-2017
行政區 東區 安平區 東區 北區 安南區 東區
開發面積(公頃) 304.142 604.783 150.293 122.94 101.76 45.4

(資料來源:作者研究整理)

然而,實際的人口統計顯示,台南市區的人口成長已在1990年以後逐漸趨緩,約停留在75萬的人口規模。歷經多次都市計畫檢討,實際人口與計劃人口之落差近40萬人,卻皆未因應進行修正。這使得都市可以持續的擴張,新的開發區可以持續劃設成開發的土地。

相較新區的土地開發,台南市舊市區(中西區)的發展則相較沒落。中西區人口佔全市比例自1990年代開始的15.7 %下降至9.9%,二十五年來減少近三成人口(民國105年之中西區人口數較民國80年減少31,468人)。這樣的現象正如地方人士指出的情形:

「一個新的重劃區,需要一套新的公共設施:市場、學校、道路、基盤設施。人口規模沒到那裡,何必呢?最明顯的狀況就是在舊城區的學校,例如成功國小(中西區,鄰近赤崁樓,府城最早發展的區域),我在唸書的時候全校有7,000多個學生,現在不到700人,現在還要廢校。」

只是,舊市區公共設施的開闢健全程度較佳且集中且土地分區使用以商業區為主:服務業諸如金融、教育等產業亦多集中於該處,有其重要、且無法取代之地使用功能區位(參表)。台南市中西區與其他區域之聯繫仍舊頻繁、密集。也因此,在居住區向外擴張、重要的金融商業及零售機能依舊維持在舊市區的情形下,私人運具所產生的通勤、交通旅次仍不斷增加。在衍生的交通、通勤流量增加的同時,台南市區域內的公共運輸服務與道路規劃並未因應加以調整。縱隔商業區(中西區)與住宅區(東區)的地面鐵路,也因此被視為交通瓶頸。

由於舊市區的土地特性經常使得在土地產權複雜,在當前都市更新法規未見健全且執行不易的情形下,舊城區中諸多民間老舊房舍仍等待整建修復。即使透過民間再生力量,亦多作為營利、商業使用,是否能吸引真正的居住人口回流,還有待進一步的規劃。

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Photo Credit: 作者吳昀慶自繪
台南市各區歷年人口變遷情形。

綜上所述,筆者認為台南市的都市擴張與建成區的擴大,在都市計畫上無法進行使用減縮調整的狀態下,造成了市區內旅行距離的增加、交通旅次的上升。這是由於人口雖不斷向新開發區移出,但由於發展歷史之故,舊城區仍保有其重要之經濟區位。於是,作為新舊市區邊界的鐵路,面對來往於新開發區與舊城區間的交通旅次,在公共運輸使用普及率不高的狀態下,成為了私人運具使用上的交通屏障。

因此,要處理的都市問題恐怕應該是如何提升市區的公共運輸使用率、增強既有市中心土地使用的效率(找回流失的居住人口),減少需透過私人運具穿越平交道的通勤旅次。尤其在較早開發的中西區,雖道路路幅有限,卻正適合透過道路設計的方法,提升行人、腳踏車使用的空間,甚至必要時必須限制私人運具的使用。然而,縱算鐵路地下化工程作為近年來台南市首要的建設工程,這些城市願景的討論根本上從未被討論。這也是埋下日後爭議不斷的主因、更可能惡化國家的財政。

補充資料

1. 區位商數

「區位商數」是規劃界經常用於分析地方產業的公式。當區位商數>1,代表一個區域的某一產業相較其他區域具備更佳的競爭力。以下表為例,我們可以看見台南市中西區(日治時代開始的舊市中心)雖在戰後遇及都市擴張蔓延、舊市區人口衰退,但其金融、零售服務地位仍舊不可取代。這也成為了其他區域的交通旅次湧入此處的原因,也因此緊鄰於該處的縱貫鐵路與公路的路口及平交道,因而成為了眾人所詬病的交通問題。

表、原台南市各區之區位商數表:

行業別 中西區(舊市區) 東區 南區 北區 安南區 安平區
金融及保險業 4.14 0.77 0.30 1.19 0.12 0.55
資訊及資訊傳播業 1.92 1.50 0.83 0.70 0.15 0.79
教育服務業 1.70 1.84 0.42 1.57 0.31 1.11
藝術、娛樂及休閒服務業 1.73 1.23 1.00 0.91 0.34 2.32
住宿及餐飲業 1.92 1.50 0.82 1.09 0.21 1.87
營建業 0.42 1.75 0.81 1.18 0.63 2.40
不動產業 0.62 1.96 0.47 1.77 0.28 2.94

(資料來源:變更台南市中西區細部計畫(第二次通盤檢討)案計畫書(2016)。P.3-9)

2. 市區道路重設計的可能

本文囿於篇幅所限,因此在台南市區交通改善方面於此進行補充。根據統計資料顯示,台南市區平均每十人有近七輛機車、四輛汽車,比例相當高。加上公共運輸系統仍在建置當中(近年台南市相當努力改善公車系統)、道路設計不良且對行人不友善(騎樓受佔用、多數路段無人行道、錯誤的機車道設計),因此私人運具的盛行並非一朝一夕之故。

近年,北美國家交通運輸協會(NACTO),提出了不少因應美國都市交通問題的解方。本文認為,面對鐵路與公路之間的衝突,除目前多數城市已有高架橋、地下道作為連接鐵路兩側交通的解方。面對平交道問題,筆者主張應試圖讓這些可能面對鐵路、公路衝突的路段,優先往「慢行」方向改良。下圖擷取自「北美國家交通運輸協會」的圖表進行簡單說明。

在下圖中,改造前的都市街道看起來相當地單調:道路主要的空間由機動車輛所佔用(雖然具備一定寬度的人行道空間,這點台灣甚至尚未能做到)、沿街汽車臨停嚴重造成行車安全之隱憂、行人穿越道沒有設置庇護行人的安全島、公車也緊挨著外車道接載乘客,面對可能需切換車道的狀況下,容易造成內外車道之行車衝突。

經改良後的街道,雖汽車可行駛的空間縮限為各一線道。但這有助於市區交通的緩速,且劃設出來的駐車空間明確。設置了自行車專用道以後,也能使得市區道路速度得以減緩。此外,人行道透過種植適當的植栽,除能綠美化都市空間之外,在避免影響動線的情形下於人行道設置街道傢俱,則能使得沿街商業行為更加活絡,提升步行安全與搭乘公共交通之意願。透過都市、景觀設計的手段一步步解決社區及市區的道路建設品質,或許才是更有效率的交通改善投資。

都市街道改造參考案例(資料來源:NACTO

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Photo Credit:NACTO
都市街道改造前。
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Photo Credit: NACTO
都市街道改造後。

參考資料

  1. 北美國家城市運輸協會網站
  2. 黃師孟編譯(1987)。《台灣都市計畫講習錄》。詹氏出版社。ISBN:9789575750152。
  3. 台南市都市發展局。台南市歷年都市計畫及通盤檢討報告書(至2016)。
  4. 台灣百年歷史地圖

延伸閱讀

本文經眼底城事授權刊登,原文發表於此

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航