被取捨的是誰?新冠肺炎疫情與新加坡神話的破滅

被取捨的是誰?新冠肺炎疫情與新加坡神話的破滅
2020年5月15日,在新加坡爆發新冠肺炎期間,一名移工在參觀宿舍時聽取官員介紹。Photo Credit: Reuters/ 達志影像

我們想讓你知道的是

就今年3月底,民間移工團體TWC2(Transient Workers Count 2)才投書給流媒體《海峽時報》,指出許多移工宿舍因為壅擠、清潔狀況惡劣,大大提升了新冠狀病毒肺炎爆發的風險。不到兩星期後,移工宿舍果然發生了流行感染。

近幾週,附有官方色彩的新加坡主流媒體經過不同語言,刊登了一系列有關貧富懸殊的文章。這些文章無疑是反應包括低薪移工在內的弱勢群體,在新冠狀病毒肺炎疫情下,不成比例承受的經濟衝擊、公共衛生壓力和其他挑戰。在新加坡工作和居住的低薪移工,住的不是許多遊客眼中光鮮亮麗的旅館,或整解的政府組屋,而是經常壅擠、骯髒的移工宿舍。面對現況,星國社會上下響應了需要對彼此更加「和善」、有「善意」的訴求。類似要求在當下再適當,仍然無法解釋疫情下產生的種種問題,在所謂先進的新加坡,會變得如此嚴峻。

或許,這與新加坡人向來對於被要求接受各種社會、政治、經濟「取捨」而產生的盲點相關。在開始討論「和善」和「善意」之前,新加坡社會可以問一下自己或委託他人為做出的各種政策和法律選擇,與今天處境之間的關係。這種反思或許有助於社會改進決策程序和參與過程,找出疫情後希望達到和避免的不同的結果。至5月初,新加坡有兩萬多宗新冠狀病毒肺炎病例和十幾名死亡案例,使迫使人民行動黨政府實施「阻斷措施」(circuit breaker)封城計畫。整個事件揭發了星國高效率、高功能治國方式神話背後的限制,表明新加坡向來熟悉的菁英治理制度,還是有不少進步的空間。

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Photo Credit: Reuters/ 達志影像
新加坡移工在等待新冠肺炎檢測結果出來前的暫時隔離居所。

城市中的隱形人

密集在移工宿舍的新冠狀病毒肺炎案例,凸顯了低薪移工對新加坡經濟和社會的關鍵。許多新加坡人引以為榮的象徵,如光鮮亮麗的高樓、整潔的街道、繁忙的港口和造船廠、甚至乾淨的廁所,其實都是移工勞力的成果。一般新加坡人卻長期無視在身邊勞動的這一群人。處處可見指移工享有第一世界國家的環境,處境比他們家鄉來得優越,即使待遇和生活條件欠佳、染病,也只能怪他們的自願選擇等言論。這些帶有歧視的觀點忽略了移工與新加坡人生活在一起,分享的醫療資源、基礎建設和生活物資,忘了只有整個社會獲得保障的情況下,才有辦法顧到每個人的人身安危。

假如新加坡經濟在疫情過後,依舊依賴移工,新加坡社會就務必比移往更加關注這群人所享有的待遇。移工必須在有關他們的議題和決策上,擁有充分的主動,以及實質、活躍參與和發聲的空間。唯有在這樣的前提下,移工和新加坡社會才可能有應當的基本保障。

新加坡人和政府也必須了解,忽視公民社會組織和獨立媒體造成的風險。移工和這些團體在近十年內,多次向官方和民眾響應移工的居住條件、工作環境、和其他權益缺乏保障等問題。就今年3月底,民間移工團體TWC2(Transient Workers Count 2)才投書給流媒體《海峽時報》,指出許多移工宿舍因為壅擠、清潔狀況惡劣,大大提升了新冠狀病毒肺炎爆發的風險。不到兩星期後,移工宿舍果然發生了流行感染。很遺憾,這些公民社會團體和獨立媒體機構,卻長期在新加坡被視為不知感恩,帶有罪惡的麻煩製造者。

國際組織一樣因為移工居住和衛生條件不佳,多次向新加坡官方提出過警告。新加坡政府的回應中,甚至承諾自己會改善情況。聯合國人權理事會下的種族主義、種族歧視、仇外心理和相關不容忍現象特報員2011年對新加坡的報告,以及2011年和2016年的聯合國人權普遍定期審議(Universal Periodic Review; UPR),個別都對新加坡低薪移工的生活狀況和權益提出關切。新加坡官方回應中,強調了移工滿意度調查、法律機制、和改善現況的允諾。在這些公開、對外場合,新加坡官方也很好奇地表示對非政府組織在移工議題上扮演的正面貢獻。

譬如,新加坡政府在《2016年聯合國人權普遍定期審議工作組報告》原文內稱:

調查顯示,大多數移徙工人對工作條件感到滿意並會建議家人和朋友在新加坡工作。《雇傭法令》等法律為他們提供了同當地人一樣的司法渠道。通過《外籍人力雇傭法令》和《職業介紹所法令》提供了額外的保障措施。這些法律規定,例如,雇主提供工資單,違反工人意願扣留其護照是非法的。新加坡職業介紹所可向工人收取的費用也受到限制......新加坡注意到,所有類型的外國工人住房必須遵守安全和健康規則。長期的方向是改善工人的生活條件,實現設施完善的更大的宿舍。(頁12)

根據《聯合國人權普遍定期審議2018年非政府組織共同期中報告》:「新加坡政府部分接受『改進移工狀況,使他們能夠輕易改變雇主和取得適當居住條件』的建議。」(以上重點為筆者所畫)在這方面的進展包對移工居住環境立法,以及設立移工網上舉報、反饋平台

從現在移工遭受新冠狀病毒肺炎的感染率來看,新加坡有關當局實行地移工政策,仍然不足以處理一些最基本的衛生和福利問題。在回應國會詢問時,新加坡勞工部長坦誠,從2016年《外籍員工宿舍法》開始實施後,每年有將近有一半的宿舍經營者違反許可規定。《外籍員工宿舍法》下,負責批准和檢查工作的外籍員工宿舍總監,身份至今也仍未對外公布。這些可以避免的情況,提高了每一個居住在新加坡的人需要承受地風險,使一般民眾在疫情下的處境更加不確定。

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Photo Credit: Reuters/ 達志影像
新加坡的移工在齋戒月期間於宿舍祈禱。

「效率」的代價

在新冠狀病毒肺炎病例與日俱增的情形下,醫療設施和資源是否可以應付,是另外一件新加坡政府和社會需要操心的事。武漢、義大利和紐約的前例清楚顯示,醫療制度一旦無法應付,新冠狀病毒肺炎和其他病人無法接受需要的專業照顧,死亡率將會大幅度增加。

雖然新加坡擁有完善的醫療設施,但是資源有限。以每一千居民的比率來計算,新加坡與其他相等經濟條件社會對比之下醫生護士、和床位數都偏低。這包括一些醫療設施被新冠狀病毒肺炎病例覆沒的國家。因為這些考量,連新加坡主流媒體都開始報導對醫療資源可能無法應付新增病例的擔憂

新加坡的醫療限制並不是秘密。新加坡獨立媒體,個別都在2014年報導過有關病床短缺的新聞。當時在醫院等候病床的病人,因為床位不足,被暫時安置在走廊和臨時庇設施內。由於新加坡人口老化,未來需要愈來愈多的醫療資源,這個現象特別令人憂心。床位欠缺因此成為了國會一度熱烈辯論的議題。當時的內閣立下承諾,計畫經由興建社區醫院和翻新管理程序的方式改善局勢。不過現況顯示,當時的措施在面臨危機時,恐怕依然不足。

今天醫療吃緊的狀況,或許起源於處理醫療和其他社福歷政策時,新加坡向來強調以減少冗余、減低成本和開銷的態度。新加坡衛生部1993年發布的醫療政策白皮書很精準形容了這種視角。報告稱:

政府務必管制醫生和專科,以及醫院病床的總數、受支助醫院的建設、以及受支助醫院和私人醫院的比率。

人口老化或更集約的治療方法可能提升對醫療的需求。不過,醫療服務大部分以供應推動。研究顯示,醫生,特別是專科,偏多的國家,一般會有比較大的醫療開銷。因此,我們必須繼續控制受訓的醫生數量,以及他們所受的訓練。

衛生部(MOH)需要管制受訓專科的人數和專業,以及受支助醫院專科部門的發展,包括不同的副專業。現在新加坡四成醫生是專科。這個比率與其他國家相比,相當適宜,不應該被增加。

衛生部應當控制醫院病床的供應,包括加護病房(ICU)床位——任何醫院裡最昂貴的服務。衛生部也應該協調受支助醫院引入的新醫療科技,避免昂貴的設備不必要地氾濫和被重複複製。(頁4)(筆者翻譯)

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資料來源:聯合國開發計畫署《2019年人類開發報告》

在普通情況下,控制甚至降低成本和開銷相當合理。可是這樣的出發,同時也限制了因應緊急狀況時,大量動員資源的能力——就如現在發生的大流行疾病。如此精益求精,確實有財務上的道理,不過代價卻是要求社會承擔更大的風險。一旦面臨危機,需要尋找額外資源,新加坡人恐怕會發現,除了儲備金和國庫裡的現金和資產,其他用來救急的物資其實並不多。

不少人會提出世界的偶然性,以及事前預測不同可能地極大困難。人為限制當然應該理解和體諒,不過很難說新加坡眼前的巨大公共衛生挑戰,完全是突如其來地晴天霹靂。在新冠狀病毒肺炎病例大增前夕,許多新加坡人還在鼓催2003年SARS的經驗,如何有助於政府和社會做好所謂「黃金標準」的防備工作,使新加坡逃過疫情的摧殘。事到如今,我們可以反問:之前的經驗為何沒有更大的功效,防止疫情後來的惡化?畢竟經驗相同的香港、南韓、和台灣,似乎更成功地吸取SARS的教訓,更有效地控制疫情。

回憶到2000年代初期,美國遭受內部恐怖份子以炭疽病攻擊,華府智庫戰略暨國際研究中心也進行了大型生物攻擊模擬演習。筆者當時因為工作緣故,參加了幾次相關的事後簡報和討論會,印象中也有新加坡官員在場。當時談話內容幾乎一致強調提升防疫預備必要,還有大型嚴重流行感染公共衛生、社會、經濟和安全等方面造成的極大風險。當時結論凸顯了建立和維持足夠的儲備醫療功能及資源的關鍵。無論是天然或人為疫情, 教訓和預防措施都一樣。就如美國政府,新加坡政府無法一方面稱自己擁有充沛的經驗、專業、準備和資源,同時又稱因為不能預料疫情,無法事先做好適當的預防工作。

不平等的現實

新冠狀病毒肺炎疫情及其次效應,也揭發了新加坡社會的嚴重貧富懸殊。低薪移工在新加坡制度下,無論是收入還是財富,都最為劣勢,受到的經濟和健康衝擊也當然最為嚴重。不過在生活在貧窮線或以下的新加坡居民,在疫情下同樣遭受極大負面經濟影響。這些人許多都重事基本服務業、鐘點工作、零工、臨時工作、小本生意、或者自由職業等行業。面對疫情和「阻斷措施」,基本上見到自己的經濟機會在眼前蒸發。也因為如此,當鋪雖然未曾被官方列入基本服務,卻能在「阻斷措施」下繼續營業,給這些其他金融機構不肯貸款的人,額外提供一些現金來源。

以上的情況其實並不稀奇。近年來,有不少有關新加坡貧富懸殊問題的分析,以及如何面對這個問題的討論。雖然某些人懷疑以上研究的準確度,或過於挑惕甚至偏頗,新加坡在國際社會和經濟指標上,以貧富差距調整衛生、健康和教育指數後,確實更類同於自由放任型經濟,而不是發達的社會民主制度。既使新加坡在處理貧富懸殊上有一定的進展,也經常強調自己的社群主義和和善性,這次的疫情揭露了這些成就的脆弱,以及倒退的真實可能。

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資料來源:聯合國開發計畫署《2019年人類開發報告》

那些左鄰右舍

當下的公共衛生危機也掀開了新加坡與馬來西亞的共生關係。大馬不但是新加坡距離最近的鄰居,也是新加坡住要的貿易夥伴投資目的地、和勞工來源地之一。包括高層政治人物在內的很多新加坡人,甚至還在馬來西亞有親情關係。馬來西亞政府宣布「限制活動令」之後,在新加坡造成的食品購物恐慌,以及安頓馬來西亞籍基本服務業員工的緊急反應,表明了新馬雙方命運相互銜接的深度。這些經驗顯示雙方有必要協調影響對方的政策,和在境內照顧彼此公民的重要性。

但是,不少新加坡人時常輕視馬來西亞,甚至以懷疑和鄙夷地的眼光看待鄰國。有些馬來西亞人也對新加坡持有相同的態度。星馬長堤對岸無論誰當政,這樣的心態無助於雙邊的長久合作。是鄰國還是鄰居,近距離生活難免會發生摩擦。關鍵是如何以和平合理和專業的方式處理異議,避免局部差異影響整體關係。雙方政府經過仲裁,冷靜處理白礁(星稱Pedra Branca; 馬稱Pulau Batu Putih;意思都為「白礁」)領土爭端,是星馬相互尊重、求同存異的正面典範,同時也表示維持正面互動的可能。

事到如今......

新冠狀病毒肺炎的流行傳染,給新加坡帶來不少教訓,其中是跟中國一樣,需要學習面對國內外的各種聲音,包括對有權、有勢、有錢、有利的人和組織提出批評的言論。新加坡社會和政府務必改進集體討論和評估事情優劣的能力,不能停留在因為意見不同,或者對不喜歡某人或某機構,而習慣性先貶損、衊視和屏除,避開認真討論。同樣,新加坡若希望提國際升參與和加強國際組織工作,而不祇是尋找外來的肯定、表揚和嘉勉,那更應該有效落實對國際的承諾,對資訊持有更公開的態度。

疫情帶來的另一個教訓是內省和參與的可貴。立法、政策、施政和監督的選擇,無論是因為直接或間接、主動或省略,後果都要全體新加坡居民承擔。新加坡社會因此更需要自覺,為自己的行為舉止負責。有人無疑會把這些反思的要求,誤認為是無謂地指責,或者在危機當頭抓錯重點,造成沒有必要的分神效應。然而,所謂的「阻斷措施」時段正好提供了深入思考的時間和感情距離,琢磨往後如何更好、更有效地負起公民和社會義務。過於草率地接受他人既定為必然,或者無可避免的取捨和利益交易,可能讓新加坡在尋求方便之際,無意中捨棄了自己。

本篇英文版刊登於academia.sg

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒


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根據關鍵議題中心最新的調查,年齡20歲至45歲的民眾,每日平均上網時間達5.1小時,超過兩成民眾上網甚至高達8小時以上。

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