新加坡應該從新冠疫情危機中吸取什麼教訓?

新加坡應該從新冠疫情危機中吸取什麼教訓?
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我們想讓你知道的是

新加坡人有理由為他們強大而稱職的政府感到自豪;民眾對政府的充分信任也是當局極為重要的優勢。但同時不可缺少的是一個強大社會的存在——一個能夠核查、質疑並要求強大政府承擔責任的社會。

文:劉浩典(香港科技大學公共政策學部高級講師)

過去三個月內由於疫情原因,我一直在香港,這給我一個非常難得的機會從外部觀察新加坡,觀察一貫表現出色的新加坡政府如何在抑制新冠病毒傳播的戰役中掙扎,尤其是對眾多低收入勞工居住(現已封閉隔離)的宿舍疫情防控的失敗。新加坡人民行動黨(PAP)政府應該為日益嚴峻的疫情承擔什麼責任?

到目前為止,很明顯,新加坡政府做了三個重要的,且事後看來是錯誤的決策(包括不作為的決策)。

第一個決策是初步評估,判斷Covid-19新冠病毒的嚴重程度更接近豬流感(或H1N1),而不是非典(SARS);這一初步評估促使政府決定既不關閉學校,也不採取任何停工停業措施,而到現在幾乎所有主要經濟體都採取了這些措施。第二個決策是倡導民眾不戴口罩。第三個決策(暫且認為這是一個深思熟慮的決策)則是不採取強制性的、果斷的方式來管理外籍勞工宿舍,儘管非政府組織客工亦重(TWC2)已經警告過這些生活環境擁擠的宿舍會成為新加坡疫情防控的弱點。

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新加坡的移工宿舍

我們從這場危機裡看到許多自相矛盾之處,其中矛盾之一(至少在我看來)是,儘管只有上述第三個決策應該被歸咎於政府,但新加坡人似乎更傾向於批評政府做出了前兩個決策。與此同時,有些人仍然為外籍勞工在新加坡的待遇做辯解。

即使是在當下這個階段,正確地釐清責任也很重要。因為我們現在對於哪裡出現問題的認知將會影響到我們從本次危機中能吸取什麼教訓,以及在危機後我們將做出怎樣的政策改革。

「已知的未知」 (Known unknown)

前兩個錯誤決策源於美國前國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)所稱的「已知的未知因素」。這些決策往往是在缺乏完整信息的情況下必須做出的(因此是「未知」);與此同時,決策者們知道,他們必鬚根據有限的、不完整的現有信息來做決定。

關於第一個決策,新加坡跨部門抗疫工作小組負責人、新加坡國家發展部部長黃循財(Lawrence Wong)曾表示,不要求社交距離,且不停學停工的決定是一種無法衡量其正確性的主觀判斷,他也提到如果這些措施很早就開始施行,民眾可能會產生疲勞情緒,影響措施的實際效果。

行為疲勞是心理學上一個公認的現象。長期以來,行為學家一直認為,依靠人們的意志力可能會帶來短期的依從性,但除非這種改變被固定下來(即成為一種習慣),否則這種改變是無法持續帶來長期存在的行為變化的。目前對於「人們是否能在疫情長期存在的情況下,堅持保持社交距離並儘可能待在家裡」這一議題存在不少爭論和分歧,但這最終是一個實證問題,並沒有什麼科學研究可供參考。

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新加坡民眾在雜貨店內保持社交距離,以抑制新冠肺炎的傳播


上週我曾接受了《南華早報》的一次採訪,採訪內容與保持社交距離相關,我是這麼說的:「保持社交距離會是個大難題。一個多月內都保持社交距離,在家工作,不能見朋友和親戚,且沒有其他替代行為或替代習慣,這是非常累人的,人們最終還是會恢復他們以前的習慣。」

因此我並不驚訝地看到,在這個陽光明媚的復活節週末,許多已經在家中待了兩個多月的香港人,到香港的各個海灘和郊野公園遊玩。

正如黃循財所說的那樣,政府根據當時所掌握的(最佳)信息做出了判斷和決策。判斷這類決策時不應事後諸葛亮,而應根據決策者在決策時所獲得的信息來判斷決策是否合理。在疫情早期,大多數流行病學家和公共衛生專家的共識是,就其嚴重程度而言,本次新冠病毒Covid-19更接近於H1N1或季節性流感,而非SARS非典。最新統計數據顯示,新冠病毒Covid-19的致死率為1% - 2%(如果將無症狀病例統計在內,致死率可能更低),而季節性流感的致死率為0.1%,SARS非典為10%。但由於絕大多數感染Covid-19病毒的人症狀較輕甚至無症狀,它也具有遠超流感的高度傳染性——這讓我們對它無法產生群體免疫。

新冠病毒的高傳染性不容忽視,因為人們(包括專家)對指數型增長並沒有清楚的認識,我們總是以為增長是呈線性的。為了理解指數型增長,不妨問問你自己:如果感染病毒的人每三天翻兩番,一個月後病例數量會是當前的多少倍? 50倍,還是100倍?正確答案是1千倍!

事後諸葛亮總是很容易的。這意味著,我們或許不應指責政府在頭兩個月推行有針對性的遏制政策,來盡量降低經濟和社會損失,不應批評政府在當時未採取停工停學和封城措施。封鎖和封城是一種極少見的、較為激進的措施,在本次疫情之前,任何地方都沒有採取過這種手段。

同樣的理由也適用於第二個決策,即鼓勵民眾不戴口罩,除非他們身體不適。政府之所以做出這個決定,目的在於優先為醫護人員和一線工作者提供外科口罩。話雖如此,我當時就覺得,不應對戴口罩的壞處做如此武斷的判斷。的確,戴口罩可能會造成心理暗示,使人們放鬆警惕,忽視了那些能有效預防病毒傳播的習慣,如經常洗手、不觸碰我們的臉、盡可能留在家裡、保持社交距離;因此我們要在戴口罩帶來的這種心理效應,和它同時帶來的良好的公共衛生及個人衛生行為之間尋求平衡。

2020年3月,BBC記者Tessa Wong曾採訪過我關於戴口罩持什麼態度,我回答她總體而言,政府應該呼籲人們戴口罩,這並不是因為戴口罩是保護我們免受感染的可靠方法,而是因為戴口罩能提醒人們更注重衛生:「每天在出門之前戴上口罩是一個儀式,就像穿上製服一樣,這類儀式會提醒你必須做出相對應的行為,那就是時刻注重衛生,不觸摸自己的臉,避免人多擁擠的地方,以及保持社交距離。」

「未知的已知」(Unknown known)

與前兩個「已知的未知」的決策相比,新加坡政府必須要為第三個關於外籍勞工宿舍的決策(包括不作為的決策)而擔責。政府和廣大的新加坡人並不是不知道,也不是剛剛知道外籍勞工的居住情況。非政府組織「客工亦重」在其報告中指出外籍勞工擁擠的居住環境,並警告這在疫情初期就成為了一顆定時炸彈。而政府並不對此採取行動的決定,反映出一種混合著妄想式樂觀和拒絕承認事實的心態。這就是倫斯斐所說的「未知的已知」:這是一種能被意識到的風險,只要願意調查,政府是可以、也應該知道這一風險的。簡而言之,這是種有意的視而不見和故意的無知,政府應該被追究責任,因為其沒有及早採取行動,以降低外籍勞工宿舍爆發疫情的風險。

但我並不認為新加坡政府會被追究責任。為什麼?因為大多數新加坡人認為外籍勞工的生活條件已經「足夠好」了。在外籍勞工宿舍爆發疫情後,社會和主流媒體主要在指責外籍勞工自身是造成其生活困境的主要原因,強調個人衛生事關個人責任和教養,暗示這些外籍勞工來自公共衛生標準較低的國家。

除了明顯缺乏同理心之外,令人不安的是這些評論和反響忽視掉了基本事實。例如,不管廁所狀況如何,也不管個人衛生習慣如何,僅僅是宿舍裡擁擠的居住條件(這使得不可能完全避免肢體接觸)就能導致病毒的快速傳播。當然,這一事實令人不快,因為它並不符合人們對南亞外籍勞工「不乾淨、衛生標準低」的刻板印象。

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新加坡移工於齋戒月期間於宿舍祈禱。
應該吸取的教訓:多元化和謙遜態度(Diversity and Humanity)

我毫不懷疑新加坡將挺過這場危機。感染的人數會成千上萬,但死亡率應該很低。由於政府(仍在)積極進行檢測並追踪密切接觸者,未來幾週的確診病例數量可能會迅速增加,但病死率將保持在較低水平。我們沒有理由恐慌。韓國、德國和鑽石公主號遊輪(這是僅有的幾個普遍推廣核酸檢測的疫情重災區)的例子讓我們有理由相信,死亡率將會很低。大多數感染病毒的外籍勞工都是年輕人,他們的症狀比較輕微,甚至可能會無症狀。

我更擔心的是,新加坡人會從這場危機中吸取錯誤的教訓。支持政府的政治評論員Calvin Cheng最近在社交平台臉書上表達了這樣的觀點:「最糟糕的情況是,新加坡本地的醫療系統將因為外籍勞工而不堪重負。這可能意味著新加坡本土的病人無法得到他們需要的醫療資源,會有少數新加坡人為此生氣,甚至口出不遜。在未來的一段時間內,我們都將看到一些令人不快的言論,而這些言論應該受到譴責。」

除去疫情本身,我希望新加坡人能從這場危機裡學到兩個重要經驗:(認知)多元化和保持謙遜態度的重要性。

在疫情初期(現在已是全球性大流行病),我認為與新加坡政府被稱為「黃金標準」的舉措相比,香港政府的應對措施顯得蒼白無力。即使是香港人自己也不相信他們的政府,尤其是在2019年持續多月的遊行抗議後更是如此。但歪打正著的是,這種對當局的不信任似乎促使香港民眾採取了各種積極應對Covid-19病毒的手段。確實,對政府缺乏信任最初導致了一定的恐慌性購買和囤積生活用品(包括衛生紙)。但佩戴口罩、待在家裡、保持社交距離、監督他人保持衛生習慣(尤其是從境外回來的人)——所有這些微小而重要的舉措,都是自下而上自發實行的,而不是自上而下的強執性命令。

作為一個深信強勢政府擁有優勢的新加坡人,我最初認為這種社會反應,往好了說是完全沒有必要的,往壞了說是會引起恐慌的。但作為一名旅居香港的新加坡人,我沒有資格來批評香港的各種舉措。漸漸地,我開始欣賞香港人堅忍不拔的精神和極強的適應能力。

新加坡人有理由為他們強大而稱職的政府感到自豪;民眾對政府的充分信任也是當局極為重要的優勢。但同時不可缺少的是一個強大社會的存在——一個能夠核查、質疑並要求強大政府承擔責任的社會。強大且稱職的政府和能夠核查且約束政府不當行為的強大社會之間,存在著一條狹窄的走廊,它在保護民眾享有權利和自由的同時,保證國家能夠高效運轉。

正是強大國家和強大社會之間存在的 「競爭」,存在的卓有成效的緊張關係,才促使兩者都取得進步。如果政府強勢而社會弱勢,兩者之間的走廊就會縮小,甚至消失。這樣我們就有了一個無法改正錯誤和弊端的所謂「全能」國家,它極有可能向專制國家發展,這類國家雖然表現出色並能創造經濟增長,但權力濫用的風險較高,而社會又缺少限制這些權力濫用並向政府問責的民間組織和政治機構。

一個強大的社會往往重視且鼓勵多元化:這不僅意味著人們可以擁有不同見地,向社會公認的觀點和政府決策發起質疑,更意味著應該有必要的機構來檢查和限制政府的行為——這些機構包括公民社會、議會、獨立法院、自由的媒體。這也意味著我們需要調整「眾志成城面對危機」的表達方式。

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新加坡醫護人員正替外籍勞工進行新冠肺炎的檢測



新加坡人民行動黨(PAP)政府並不反對多樣化觀點和持不同政見者,但它堅持認為在危機中,人們應該團結起來支持當局,對不同觀點的爭辯則應先暫時擱置。這種觀點沒錯,但也只在一定程度上正確。在危機中,決策者面臨的最大認知威脅,並不是缺乏團結;而是由於被困在危機裡太久,而產生的狹隘視野。

此外,面對一個前所未有、完全不熟悉的威脅時,我們現存的經驗和機制可能都不足以應對,這使得政府倡導多元化變得更為重要,或者至少要對各種異議保持開放的心態。不論是關於這種新冠病毒到底有多致命,還是戴口罩是否有助於控制病毒傳播,在這些議題上都要保持開放的心態,要意識到你自己可能是錯的,而你的批評者可能是對的,這能給你更多迴旋的餘地,讓你在想要或需要調整政策方向時能擁有更多「政治空間」。在當下如此一場迅速演變的危機中,中途調整和改變策略幾乎是不可避免的——正如我們已經看到的這樣。

有些阿諛奉承的人試圖通過壓制異議,來製造一致或團結的假象,這顯然是無益的。在這次特別的危機中,我們看到人民行動黨在網絡上用各種手段影響輿論:攻擊持有異議的人,妖魔化那些批評者,嘲笑其他政府,並試圖製造群體性的趨同思維。然而,這些手段並不能使得全國上下團結一心,共同應對危機;我們甚至不清楚這樣做是否有利於執政黨,因為這些手段似乎只能吸引到執政黨核心支持者的注意力。

古巴導彈危機期間的甘迺迪政府是一個經典案例,很好地說明了政府在危機中應該如何包容、甚至歡迎多元化和持不同政見者。這場危機持續了不到兩週。但在這段短暫的時間裡,甘迺迪請來了前共和黨政府的顧問,廣泛地諮詢和考慮多種方案(其中有些方案失敗或者未達到預期效果)。如果這麼大程度的多元化和這麼多的不同意見能夠在短短13天內就得到協調和解決,那麼新加坡政府在這場可能曠日持久的危機中也同樣能做到。

正如武漢的李文亮醫生在去世前曾說:「一個健康的社會不該只有一個聲音。」事實證明,那些一直呼籲政府為外籍勞工改善惡劣生活環境的人是正確的;我們早應聽取並重視他們的建議。這些人就如李文亮醫生一樣,扮演著吹哨人的角色,儘管這些人的觀點不見得被廣泛認可,但若能認識到他們在社會中存在的合理性和必要性,我們的社會就會變得更加強大。

第二個我希望新加坡人從這場危機中學到的教訓是保持謙遜的態度。我認可新加坡政府對Covid-19病毒做出的早期評估,的確有必要優先保障醫護人員和一線工作人員有充足的口罩,但讓我憂慮的是,對於當時已經陷入困境的香港及其政府,出現了很多不必要的惡評,相當幼稚,且頗顯刻薄。

在這樣的危急時刻,落井下石是極其不合適的。我的好朋友蘇希爾•托馬斯•瓦達克思(Sudhir Thomas Vadaketh)那段時間勇敢地寫了一篇值得反复閱讀的文章,大意是新加坡人不應自鳴得意,不應在此時表現得自以為是。

更重要的是,面對一個全新的、無人了解的威脅時,我們不應大張旗鼓地宣揚自己的優勢,也不應肆意批評其他國家或社會應對這一威脅的舉措。情況越是複雜、越是變化多端,就越應該保持謙虛和低調。我們當時認為其他政府的應對措施是不必要的,甚至是愚蠢的,但這些措施也正是我們現在必須要採取的。

如今新加坡政府表示,由於疫情持續惡化,現在必須採取之前被認為是沒必要的嚴厲措施,而人們需要理解並支持政府態度的這一轉變。正如凱恩斯(John Maynard Keynes)所說:「當事實改變時,我也會改變自己的想法。而你又會做出什麼選擇呢?」

我們要做的,就是摒棄掉多年來我們當中的許多人都表現出的——自以為是,傲慢自大,和很強的自我優越感。

原文刊載於2020年4月16日《南華早報》,中文版請見HKUSTMPP

關於作者:劉浩典是香港科技大學公共政策學部的實踐教授,兼任該校領導與公共政策高級行政項目主任。他為公共政策碩士項目(MPP)的學員講授公共政策複雜系統、金融與經濟危機、顛覆性技術及公共政策等課程,同時也擔任《行為經濟學與政策設計:以新加坡為例》(Behavioural Economics and Policy Design: Examples from Singapore) 一書的主編。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒