指控中國「操縱匯率」自己卻量化寬鬆,美國這樣是雙重標準嗎?

指控中國「操縱匯率」自己卻量化寬鬆,美國這樣是雙重標準嗎?
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我們想讓你知道的是

美國為了救市祭出的量化寬鬆政策後,被許多媒體批評為「雙標」、沒資格控訴中國干預市場,不過一昧地下結論,而不是整理出其中的脈絡與差別,恐怕只是將各個不同的貿易爭端混為一談。

美國受到疫情的影響經濟重挫,為了救市,聯準會祭出無上限量化寬鬆政策(QE),不過,向來推崇自由市場的美國竟然在光天化日之下介入金融體系,許多媒體、評論就開始直指美國「雙標」, 認為美國指責中國政府干預市場的指控毫無正當性。乍聽之下,這樣的推斷似乎相當合理,不過在下「雙標」的指控前,必須要先釐清一下何謂「干預市場」以及美國對中國的市場干預指控為何。

美國的干預市場指控能成立嗎?入世承諾和操縱匯率

干預市場是個相當籠統且涵蓋範圍相當廣的詞,是指政府介入金錢、貨物流動完全照市場自然狀況進行的自由市場。美國過去對中國「干預市場」的控訴包山包海,但在此筆者將其以貿易與金融分為兩大項:未屢行入WTO的承諾以及匯率操縱。

首先是WTO承諾。在今天的國際社會,自由貿易市場為普世價值,以世界貿易組織(WTO)為倡導該價值的機構,而之所以要建立這套準則是因為上世紀30年代,許多國家為了保護本國企業,透過關稅、配額制、許可證等手段,相繼提高貿易壁壘,導致30年代的經濟蕭條進一步惡化,為二戰的爆發起到了推波助瀾的作用,因此戰後國際社會為了避免重蹈覆轍,當時總共23國,簽署了關稅暨貿易總協定(GATT),來促進貿易自由化,也就是WTO的前身,由上述可知WTO並沒有一套硬性的入會條約,也不算是簽訂多邊貿易協議,WTO僅是個反對保護主義、以開放市場為圭臬,協助解決貿易爭端的國際組織。美國對中國的指控,很多便是源自於中國加入WTO時的承諾。

中國在2001年加入WTO時,為了向世界保證將遵守開放市場原則,因此承諾了多項條約以換取入會的門票,內容包括籠統地對WTO精神的宣示,例如「在購買和銷售方面給予外國產品或服務非歧視待遇」,也包括相當具體的條約,如「允許以利潤分成的形式每年進口20部外國電影用於影院放映。」

中國政府在2011年發布的對外貿易白皮書表示,已「全部履行完畢」入世承諾,不過根據美國聯邦政府每年的外貿壁壘報告可不是如此,中國未完成的承諾罄竹難書,其中未全面履行WTO架構中的《與貿易有關的知識產權協定》、放縱竊取智慧財產權,便是每年都會被提出的控訴。

不過從美中兩方的言論可以發現,入市承諾中較「具體的條約」,中國確實都已兌現,少數沒有貫徹具體條約皆與貿易無直接相關,如「未將所有文件翻譯為多種WTO正式語言」,為了這種條款控訴中國,反而會顯得美國沒國格、小心眼。

而在中國的入世承諾中,具有爭議性的皆是較為模糊的自由市場條約,因此在此部分的爭論就出現了相當大的解讀空間,對中共政府而言,中國早已經符合自由貿易市場,但從西方國家角度來看,中國在市場開放上絕對是沒有及格,單就中國國營企業的數量、政府在其中的影響力,就是政府干預市場的例證,然而在過去幾年,雙方皆持續著各說各話,再加上如上所述,WTO既沒有任何硬性條約,其推崇的準則又相當籠統,只是一個「倡導」自由貿易的組織,因此美國的指控雖然成立,但也難以用特定條約去控訴中國,只能不斷譴責。

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其次是金融市場上的爭議——操縱匯率(Currency manipulator)。操縱匯率不直接屬於貿易問題,因此並未出現在WTO的條約當中,但該動作是相當明顯的政府干預行為,因此也是美國在過去十幾年當中,控訴中國未符合開放市場的一大主張。

所謂的操縱匯率即是政府刻意調控貨幣價值,在大部分的時候,政府傾向於透過貶值貨幣來提振出口。中國人民銀行(也就是中國的央行)每日會限定人民幣兌美元的匯率浮動範圍,在此範圍內匯率是受市場機制浮動,但若市場機制使匯率浮動超過限定範圍,人民銀行就能夠透過買賣美金來調控匯率,另外市場也會刻意地不超過人民銀行所設的浮動範圍,因此可以說是有限的自由市場。去(2019)年八月,川普(Donald Trump)政府就在人民銀行將匯率範圍設在低於市場價值後,將中國列為了匯率操縱國。

這麼看來,中國政府干預市場、操縱匯率的行為是證據確鑿,不過,美國的控訴是基於美國「國內法」——《綜合貿易與競爭力法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988,該法分析其他國家的匯率是否在國際貿易上有不正當優勢),因此用本國法而非國際法來控訴中國,施力點變弱了許多,也容易被人詬病美國是在政治干預。而每當美國控訴中國操縱匯率,中國就反過來指責美國的QE也是干預市場讓貨幣貶值,不符合市場機制,那QE是干預嗎?

量化寬鬆是干預市場嗎?中國對美國的反控成立嗎?

QE的原理是透過聯準會從企業手上大量買入債務,將資金注入這些企業,再促使企業將資金存入銀行,提高銀行存款,銀行有了高存款後,便會提供更多錢給民間進而推動社會整體的消費力,達到「印鈔票」的效果。QE政策確實在一定程度上干預了金融市場,並導致了貨幣貶值,但其目的是降低國內利率,以鼓勵借貸、增加貨幣流通性,換句話說,QE所導致的貨幣貶值是該政策的副作用,因此雖能被算為干預,但能不能被歸類為匯率操縱仍具高度爭議性。

不過中國對美國干預市場的指控恐怕會讓人將焦點轉移,因為美國對中國的三大指控的皆是針對中國的結構性問題,而中國指控美國的是美國的救市手段,兩者確實皆可落在「干預市場」的巨大罵名底下,但若因此控訴美國雙標,就會犯下嚴重的邏輯錯誤,因為一個是貿易結構問題,一個是金融救市問題,不應該用同樣的標準衡量。

再者,美國要求中國改變的結構性問題包括中國政府對貿易和金融市場的干預,前者是根據WTO的規範,一個基於美國國內法,雖兩者的約束力都能被質疑,但卻也都有法律的依據,相對的,中國指控美國的QE手段僅觸及金融市場,不受WTO條約或任何其他國內法規範,因此是無法可溯。總而言之,「干預市場」的罵名實在太過籠統,若用此概括地批評任何政策,恐怕是將不同的議題混為一談,更落入互相指責,對解決貿易爭端毫無幫助。

註:QE行為因為是金融政策,因此不算在WTO的規範範圍內,不過若美國如2008年一樣,直接出手相救即將倒閉的公司企業,那就是介入了國際貿易市場,也就明顯的違規了,但因為WTO僅是個倡議組織,因此若沒有國家提告美國,WTO不會插手。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航