兩岸無「共識」,沒有ECFA的台灣會造成哪些影響?

兩岸無「共識」,沒有ECFA的台灣會造成哪些影響?
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ECFA至2020年6月29日將屆滿10周年,依據「國際貿易規則」,過渡期間若超過10年,整個ECFA恐怕自動失效。雖然民進黨當局宣稱「希望陸方不要因政治因素而片面毀約」,但民進黨當局執政前後對ECFA立場並不一致,就種下了這個因。

兩岸經濟合作框架協定(ECFA)至2020年6月29日,將屆滿10周年。自2016年蔡英文執政後兩岸當局因欠缺「九二共識」共同政治基礎,導致中共當局不僅中止兩岸兩會協商對話、兩岸事務最高執行機構首長會晤;同時2019年8月暫停陸客自由行、2020年4月暫停陸生來台就學,兩岸關係陷入低盪狀態,交流與合作趨於緊縮,若依據「國際貿易規則」恐整個ECFA將因此自動失效,成為「窒息性經濟施壓」的措施即是終止ECFA。

前述所謂「國際貿易規則」,係指關稅暨貿易總協定(GATT)第24條及其「解釋瞭解書」。

其中論及「允許各國制定過渡協定,在過渡期間內慢慢將關稅降為零,並要求參與各國應制定計畫及行程表,預定於一定期間內完成自由貿易區,而合理的過渡期間不應超過10年。」換言之,ECFA為一個過渡性協議,根據WTO規定有效期為10年,若在此期間兩岸當局未完成正式的「自由貿易協定」簽署,則於2020年9月自動失效。但台灣方面,陸委會則提出「解釋瞭解書」本身未有10年屆期未將關稅歸零,就會令先前已經締結之協議自動失效的意思,且WTO各國並未有一致的認識與標準,許多國家都有不同的立場及認定。

自2016年民進黨當局執政以來已一再澄清,兩岸之間洽簽的所有協議均持續有效。這顯示執政的民進黨當局願意暫放擱置意識型態藩籬,仍遵守兩岸經濟合作框架協議規範。

事實上,台灣洽簽ECFA目的在於推動兩岸經貿關係之正常化,避免台灣在區域經濟整合體系中被邊緣化,及利於促進台灣經貿投資國際化,既著眼於中國發展機遇與商機,也關注企業發展的全球布局。 但民進黨當局既然願意遵守ECFA及肯定其貢獻,卻對於其簽署協議的政治基礎「九二共識」加以否定之,這種矛盾性的兩岸政策抉擇使其難以跳躍既有困境。民進黨當局若在兩岸政策採取挑釁行為,中共當局勢必做出反制,而終止ECFA運作或成將成為其中策略之一。

國、民兩黨針對簽署ECFA,涉及主權維護與削弱之爭論

關於ECFA簽署,最初國民黨與民進黨間存在嚴重主權流失與主權維護之爭辯。民進黨質疑簽訂ECFA有喪失國家主權獨立之疑慮、出賣台灣,國民黨則認為簽訂ECFA正凸顯中華民國存在事實及展現國家主權獨立性。馬英九總統將立法院審查ECFA模式「比照條約」,而非「條約或準條約」,定位兩岸關係為「非國與國關係」,擱置兩岸主權爭議以「維持現狀」。

儘管蔡英文在未執政前曾定位兩岸關係是「國與國關係」,主張台灣應「從世界走向中國」,而非「從中國走向世界」;然執政後改變原先質疑立場,冀望對岸續簽ECFA協議。儘管蔡英文公開反對接受「九二共識」,但並未明言界定兩岸關係是「國與國關係」;甚至透過時任外交部長李大維表達「兩岸關係不是外交關係」、陸委會主委張小月表達「兩岸關係就是兩岸關係」。蔡英文兩岸路線陷入左支右絀兩難困境,既不承認「九二共識」所界定「兩岸一國」關係;卻又提出「兩岸關係非外交關係」及依據「一國兩區」定位的《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務。

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民進黨對ECFA運作執政前後評價不一,欠缺一致性政策主張

蔡英文曾直指ECFA運作將「深化貧富與城鄉差距,中小企業與傳統產業將被迫關廠,台灣人民將離鄉背並到中國找尋工作機會」。民進黨曾領導「反一中市場,人民公投做主人」的反ECFA遊行,倡議ECFA公投的「百萬聯署救台灣」;標籤化為「過度依靠中國」,「政治讓利不可靠」。支持太陽花學生運動青年軍「反一中市場」、「反ECFA」、「反服貿」,導致無法簽署《海峽兩岸服務貿易協議》,連帶《兩岸貨物貿易協議》也胎死腹中。

然從民進黨執政後,仍一再宣稱尊重既往23項協議的基礎,希望ECFA持續運作勿受兩岸當局政治敵對所影響,由此可見ECFA重要性及其效益已受肯定。

事實上,兩岸當局簽訂ECFA後,產業因享受免關稅或較低關稅,其出口競爭力提升反而不需外移至中國或其他國家,企業投資設廠可根留台灣,更將吸引跨國企業投資。至於台灣內部產業競爭力較弱及內需導向型產業,將透過談判爭取對台灣有利之條件,例如不列入早期收穫清單、並爭取保留、不開放、較長期程開放或爭取調適期等。

若干論者批評ECFA作用及效應有限,並無真正完成,服貿協議雖簽署但無生效;而貨貿協議則根本未簽署。甚至批評早收清單只先調降部分產品關稅,其貿易總額約占台灣對外貿易總額的5%,據此論斷ECFA效益實屬有限,此種否定之論並未符合經濟理性。

民進黨限縮憲法及兩岸條例修正底線,表明繼續簽署ECFA政治善意

近日不少學界指出是否續簽ECFA,必須基於清晰化的「兩岸同屬一個中國」和「兩岸共同謀求國家統一」的「九二共識」基礎上。民進黨當局已公開宣稱不承認「九二共識」的政治基礎,其實已破壞ECFA的續簽及運作之基礎。然近日民進黨內部激進獨派原宣稱要在《憲法增修條文》、《兩岸人民關係條例》,刪除「因應國家統一前之需要」、「國家統一前」,不再將「國家統一」視為國家發展終極目標。

儘管部分民進黨立法委員主張刪除《憲法增修條文》明載「因應國家統一前之需要」、《兩岸人民關係條例》明載「國家統一前」,但這並未成為民進黨政府路線及政策,然已一再刺激中共當局對台政策的底線與紅線,兩岸關係有陷入戰爭危險邊緣。後提案人主動撤案,這顯示民進黨當局在修憲、修法上自我限縮、理性克制,展現「維持現狀」的誠意與善意,避免一再刺激中國對台政策底線,導致中共當局對台軍事外交壓制後,緊接著對台政策採取經濟制裁,其中中斷ECFA協議及運作極為可能。

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中斷ECFA將升高關稅減緩台灣經濟增長,降低台灣商品競爭力

ECFA的首要目標即在「加強和增進海峽兩岸之間的經濟、貿易和投資合作」。ECFA中的「早收清單」設有初期免關稅項目,對岸給予台灣539項工農產品,台灣給予對岸269項工業品而無農產品。兩岸簽署ECFA後截至2020年2月止,台灣出口中國產品享有免關稅金額達67.41億美元,中國出口台灣產品的免關稅金額為6.52億美元,顯而意見是中國讓利台灣。若中共當局中斷ECFA,台灣每年將消失約220億台幣關稅減讓優惠。

ECFA早收清單共539項,其中農產品僅占18項,其餘都是工業相關原料、零組件,這些零組件皆享有關稅優惠。一旦喪失零關稅減免優惠待遇,大約增加7%至8%關稅,但對中小企業而言,將因巨大的成本壓力而降低競爭優勢。

自簽署ECFA以來, 台灣中小企業已與中國建立完善的產銷系統,並非僅純粹涉及關稅升高問題,而係涉及整套產業鏈的調整,要藉由新南向政策而轉移並非易事。尤其是工業製程的關鍵零組件其生產地源自中國,根本無法由新南向政策的標的國加以取代。簡言之,並非兩岸產業鏈斷鏈即可由新南向國家所能立即替代。

一旦中斷ECFA,勢必減少台灣出口貿易順差、降低台灣經濟增長

2018年台灣出口金額約3359億美元,ECFA項目計539項出口約236億美元,佔比約為7%,受衝擊的是農產品、石化、紡織、金屬、機械等傳統產業,而非高科技產業。2018年ECFA帶動中國對台出口、自台進口和進出口總額,在ECFA運作下分別提升11.20%、11.64%和11.54%,帶動台灣對中國貿易順差提升10.56%,為台灣創造大約22.03萬個就業機會。根據牛津經濟研究院(Oxford Economics)發表《冠狀病毒對亞太經濟衝擊》報告指出,ECFA若在9月未獲展延,台灣經濟將陷入非常危機狀態。

若得以持續,預測台灣經濟成長將在2021年迎來近6年的新高,達到3.6%。

11月出口翻紅 年增3.3%(2)
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民進黨當局宣稱「希望陸方不要因政治因素而片面毀約,或片面停止落實兩岸協議,否則會不利兩岸人民的權益與福祉,更會破壞兩岸關係及陸方的國際形象。」然民進黨當局執政前後對ECFA立場並不一致,執政前欠缺理性與客觀地檢視ECFA運作效益。

民進黨當局既要中共當局遵守協議不可毀約,但卻又不願接受「九二共識」,這豈不是相互矛盾嗎?中共當局質疑民進黨當局單方片面破壞兩岸協商政治基礎,顯然兩岸當局有必要尋求與「九二共識」旗鼓相當、等量齊觀的「兩岸共識」。問題是,2008-2016年期間兩岸當局曾有「九二共識」之政治基礎,民進黨當局又何須捨本逐末、緣木求魚呢?

民進黨當局在520蔡英文就職前,拋棄在憲法、兩岸條例刪除「國家統一前」字眼的政治舉措,明白宣示民進黨當局不會將「兩國論」、變更國號、台灣正名入憲及入法,藉此緩和中共當局可能採取強硬且具反制性對台政策,避免對台政策一再緊縮及壓制。然而,這樣政治舉措尚不足以恢復兩岸對話與協商,解決之道在於重新闡述既有憲法及法律文本中兩岸關係定位。蔡英文總統只要重新宣示依據《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務 ,進一步說明憲法增修條文明載「因應國家統一前之需要」、兩岸條例定位兩岸關係為「一國兩區」,即可恢復兩岸協商及促進兩岸交流、合作與和平發展;同時台灣參與國際組織困境,也應能迎刃而解。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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