賠了夫人又折兵的台北鐵路地下化:沒錢搞軌怎麼辦?試試土地開發的萬靈丹

賠了夫人又折兵的台北鐵路地下化:沒錢搞軌怎麼辦?試試土地開發的萬靈丹
鐵路地下化後的車站特定區原始規劃圖|資料來源:《市區鐵路地下化後臺北車站特定專用區規劃研究》,p.71
我們想讓你知道的是

台北鐵路地下化光是興建及營運維修成本,三十年來已至少投資超過三千億。為了補貼工程計畫所造成的虧損,工程及規劃界將都市更新與站區周邊的土地開發作為紓困策略,因此失去主導都市更新的能力。

文:吳昀慶(成大中文輔都計、台大建築與城鄉所畢)

在鐵路立體化工程的發展論述上,逐步從改善都市交通變為都市舊區再造的策略。近年,各個地方政府更是經常使用「促進都市縫合」作為支持相關工程計畫的說帖。然而,如此論述及策略想像製造了哪些問題?

沒錢搞軌怎麼辦?試試土地開發的萬靈丹

在第一期台北鐵路地下化完工後的十餘年後,工程及規劃界終於開始逐步發覺鐵路地下化政策的成本負擔。一方面在稅收上,地方政府不願向周邊受益民眾徵收「工程受益費」,致使中央政府(臺鐵局)作為資源贊助者之外,經費分擔便經常讓臺鐵局編列預算支應,更同時必須無償提供土地給予各地政府使用。在票箱收入沒有明顯增加的狀況下,新增的養護、折舊、重置成本都為數可觀。而另一方面,周邊土地的開發狀態卻是長年遲緩。

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資料來源:台北市政府交通局
台北鐵路地下化(萬華至華山段)完工已經超過30年的今天,政府還在思考怎麼推動站區的都市更新。圖為柯文哲市長時代,試圖力推的「西區門戶計畫」。

以台北鐵路地下化為例,光是興建及營運維修成本,三十年來已至少投資超過三千億。為了補貼、回應這些工程計畫所造成的虧損,工程及規劃界將都市更新與站區周邊的土地開發作為紓困策略:「(鐵路立體化)許多效益無法量化以及龐大的工程成本支出⋯⋯交通運輸績效提升的效益均不超過可量化效益的30%⋯⋯反觀騰空土地層面,土地的增值效益卻高達整個經濟效益的70%以上。」(陳星昭、鍾志成,2002:25);「中央、省及台北市政府卻仍為新生土地的分配爭論未定⋯⋯放任新生土地荒蕪不用,對國計民生的機會成本及都市景觀影響⋯⋯涉及台北市政府遲遲未能辦理捷運聯合開發⋯⋯政府的威信大為受損。」(都市更新研究發展基金會,1999:6)

確實,若比對在台北鐵路地下化執行時所委託的規劃設計報告,可以發現當年對於周邊土地利用的規劃與發展強度想像,與三十年後今日的站區發展現況,可說是完全南轅北轍。形成這樣結果的緣由,普遍被歸咎於法律制度上的限制。其中,多數相關規劃人員認為應放寬國有土地的開發與使用限制,並且應「引進民間資金參與建設為未來努力的方向、加速推動臺鐵公司化進程、放寬臺鐵的營業範圍,使其可利用騰空土地的開發來增加收入。」(陳星昭、鍾志成,2002:31-32)卻無人根本性地質疑工程執行的正當性

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資料來源:《市區鐵路地下化後台北車站特定專用區規劃研究》,p.71
鐵路地下化後車站特定區原始規劃圖:當年最初對於台北車站周遭騰空的土地,曾有一份非常高強度的規畫案。但是這些規劃最終並沒有發生,可見期許單靠大型公共工程就能推動土地開發、促成「都市縫合」,或許還是過份天真的想法。
賠了夫人又折兵:地下化後國家失去規劃的主導權

根據周素卿、吳幸玲、江尚書(2010)對於台北車站特定區的研究,描繪了台北鐵路地下化(第一期工程)後,公部門(地方政府為主導)如何透過去管制化策略,引入私人資本進行車站特定區之開發與其政治經濟脈絡。在台北市東區開發逐漸飽和之後,都市更新與大眾運輸導向的開發(TOD)成為西區(台北市舊城區)發展的課題,亦成為鐵路地下化後站區周邊土地計畫的策略。

雖然在1993年,「台北車站特定專用區都市計畫」已發布實施,國家機器也在制度上通過都市更新條例等制度進行引導,並有經建會編列該地區為都市更新示範地區。只是由於民主化後政局的不穩定,致使無論誰掌控了國家機器,試圖成立公私合夥、半官方的都市更新機構皆以失敗告終。而在精省、國家結構改變後,才透過地方政府轄下之熟稔公私合夥開發模式之捷運工程局,方完成特定區內延宕多年之「交九轉運站」的開發。

交九轉運站(京站)的開發案(土地所有權人為臺鐵局及台北市政府)在數次流標之後,台北市政府遲遲無法推動案件。在困境之下,終究放寬諸多開發條件,引導日勝生公司願意注資開發,包含容積率自400%增至560%。使用內容包含旅館、商場、住宅等設施,實際作為公共使用的轉運站樓地板面積,僅佔總開發樓地板面積之9.4%。其中,甚至沒有規劃駐放客運車輛的空間,一度被譏為京站商場的附屬轉運站。

且在土地租金上,因為推動計畫完成,透過中央法規之修改,使得租金不需以公告之地價為標準向開發者收取,處處讓利給私人公司,以儘速推展招商流程。周(2010)在研究中指出,臺灣新自由主義化的都市再結構特殊之處,在於國家機器已非執行都市更新的最重要角色。國營企業(臺鐵)更無開發工具及能力進行開發,這導致車站區域發展受限。無獨有偶,特定專用區中C1 、D1區域的土地開發案(俗稱台北雙子星計畫),同樣由地方政府中熟稔民間參與開發的捷運局所主導。

土地開發為何無法解決財務問題?因為地價早在完工前就漲到高點了

站區開發的遲緩,常常被歸因於法制或官僚機器不夠「彈性」。但若依照台北轉運站的案例來說,其實地方政府早已能透過公私合夥的開發經驗著手土地開發。造成開發遲緩的關鍵因素,恐怕是交通部內部會議中曾指出的:「多數學者認為土地增值部分是在交易過程(地價稅或增值稅)中產生,若以地價上漲來當(鐵路地下化之)效益項目恐生爭議。且開發計畫尚在成型中,效益就已經開始產生。計畫核定時土地增值達到最高點,開始興建增值幅度比較持平,營運期間則已回歸市場價格」(交通部會議,2011:13-7)

換句話說,造成土地增值的原因並非都市環境或景觀改善、工程所造成的效果。土地的增值根本上源自於工程開發計畫「預期心理」所引發的房地產話題,而非產生於環境改善所帶來之效益。工程先行的狀態下,鐵路周邊土地早已在工程完竣前達到價格高點。但在財務壓力下,中央機構(臺鐵局)最終就需窮盡方法配合地方政府的主導,引入私有資本取代公部門的角色興建、經營公共設施。

可見即使鐵路地下化工程完工後,周邊既有建成區的都市更新與土地開發,即便是引入私人資本進行開發,也從來就沒那麼簡單。且必須透過個案化處理、非正式的議約讓利與私有化的策略、國家機器透過制度配合、地方政府積極透過政治手段為私人資本「開路」,才有機會完成鄰近區域的都市更新與開發計畫很明顯地,地方政府與關係良好的私人開發商,取代了國家機器的功能,透過BOT制度的配合,分配到土地開發持分後的收益。

由規劃的立場審視之,鐵路地下化計畫作為中央政府所注資的工程計劃,在耗費大量公共資源以後,工程未必得以成為都市更新的誘因。在以私辦都市更新為主導的政經制度環境下,地價早已在工程完成以前水漲船高。國家機器也在財務虧損的狀態之下,仰賴地方政府及私人資本的進場,方能處理難以開發的土地個案。失去主導都市更新的主控權與談判能力。後續必須透過非正式的政商協議才得已完成開發,卻已使公共性備受質疑、原應作為公共空間亦大幅縮水。

「搞軌」工程所造成的財政負擔,進而仰賴土地開發作為回饋機制。促進「都市縫合」的口號卻又勾勒了錯誤的舊城區再生的想像。單以鐵路立體化工程計畫促進都市更新或者都市縫合,是過於天真的想法。筆者認為,都市的縫合與否,問題的關鍵在於都市計畫、大眾運輸及交通管理的手段是否得當、是否具備適地性。而都市交通的改善,若完全寄望以工程手段解決都市問題,不僅改善效益有限,不當的投資更可能使得後續追加之預算(興建、管理、養護)成本上升至不可承受之重的地步

補充:鐵路地下化後的交通狀況

鐵路地下化後,都市的交通就能一勞永逸地改善了嗎?答案恐怕未必。筆者調閱台北鐵路地下化前後的交通服務水準,發現交通服務水準能改善的服務有限。時至今日,台北車站周圍甚至有部分路段變差,整體車站周遭的區域交通迄今也不甚理想。或許有人會說,因應年代的變遷,交通量應該會有所增長。然而,我們也必須考慮到後來台北捷運完工後所吸收的交通量。

因此,如今希望推動鐵路立體化工程的各個地方政府,應該優先思考的是,如何改善當前仰賴私人運具為主的交通模式。這些方法,在財政有限的情形下,可能會是公車或地面輕軌路網的建置與改善、並一定程度地增加私人運具使用的成本,以及市區道路的重新設計與改造,使之更加適合人行與搭乘公共運輸。

  • 表、鐵路地下化前後站區交通服務水準
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資料來源:《配合台北市區鐵路地下化道路系統發展規劃之研究》,1983:8;《西區門戶計畫》,2015。圖為本研究整理。
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資料來源:《西區門戶計畫》
台北車站周邊主次要道路之路段與路口服務水準(平日晨峰)。
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資料來源:《西區門戶計畫》
台北車站周邊主次要道路之路段與路口服務水準(平日昏峰)。
參考資料
  1. 日商野村總合研究所台北分公司(2011)。《鐵路立體化建設基金可行性評估報告》。新北市:交通部鐵路改建工程局。
  2. 西區門戶工作團隊(2016)。資料引用:http://tpstation.com.tw/交通運輸。資料檢索日期:2018/05/13
  3. 周素卿、吳幸玲、江尚書(2009)。《後工業化台北與新自由主義都市政治》。《中國地理學會會刊》第43期,pp.15-32。
  4. 都市更新研究發展基金會(1999)。《台北市鐵路地下化新生土地分配研究案》。
  5. 陳星昭、鍾志成(2002)。《都會區鐵路立體化政策之檢討》。《中興工程》。第77期,P.15-32。
  6. 台北市政府(1983)。《配合台北市區鐵路地下化道路系統發展規劃之研究》。
  7. 台北市政府(2015)。《西區門戶計畫》。
  8. 台北市政府捷運工程局(2005)。《台北車站特定專用區交九用地開發案之執行經驗》,P.1-34。
延伸閱讀

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責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航