台灣離「中華民國」越來越遠,對周遭島嶼的聲索力道也越來越小

台灣離「中華民國」越來越遠,對周遭島嶼的聲索力道也越來越小
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我們想讓你知道的是

2018年8月蔡英文首度自稱「中華民國台灣」,如今大家對這個詞彙耳熟能詳,不過,當原先的「中華民國」變成了「中華民國台灣」時,國家對於周遭島嶼的聲索力道就相形削弱,畢竟1947年「南海諸島位置圖」並不是「中華民國台灣」所劃設。

文:廖士鋒

近期南海局勢益發詭譎,各國領土糾紛並未隨疫情凍緩,各方的頻頻動作中,唯獨台灣的存在感相當薄弱。

直到5月12日,日媒共同社報導「消息人士」透露解放軍打算於8月份,在靠近海南島的南海區域舉行設想奪取東沙群島的大規模登陸演習。消息一出,南海形勢得到台灣社會較大的關注,不過此時身處南海局勢變動中的台灣,角色也十分尷尬。

聲索力道日趨微弱

首先,是台灣對自身法理定位轉變造成的尷尬。台灣對南海諸島的主權聲索法理依據源於1947年中華民國內政部公佈「南海諸島位置圖」、「南海諸島新舊名稱對照表」,以及1952年台北簽訂的《中日和約》明定日本放棄台灣、澎湖、南沙、西沙權利,當時台北在許多國際組織都是代表全中國唯一的合法政府。

儘管台灣的國際地位時過境遷,就連對「中華民國體制」,尤其是爭取中國代表權抱持極大懷疑態度的民進黨,都仍認為南海屬於台灣的領土,但是各方依據卻有不少差異:國民黨偏向以歷史和對外條約層面解釋;民進黨則偏向以國際法和現狀層面解釋,主張台灣擁有其控管的島嶼之權利。

2016年蔡英文上任後,沸沸揚揚的菲律賓控中國「南海仲裁案」宣佈判決,卻稱由「中國台灣當局」實際控制的太平島在內,所有南沙群島最多只是礁而非島、不能產生專屬經濟區。也因為這個爭議,2016年民進黨政府幾次發表聲明駁斥判決,並強調南海諸島是台灣的領土,然而並未提「U型線」或「歷史性水域」。蔡英文執政下,外交部對南海問題發表聲明也遠較馬英九時期為少。

2018年8月台灣與薩爾瓦多斷交,蔡英文發表重要談話,言談間首度自稱「中華民國台灣」。如今大家對這個詞彙耳熟能詳,不過,當原先的「中華民國」變成了「中華民國台灣」時,台北對於周遭島嶼的聲索力道就相形削弱,畢竟1947年「南海諸島位置圖」並不是「中華民國台灣」所劃設。

以蘇貞昌跟金門立委陳玉珍近期的多次口角來看,就連金門、馬祖在「中華民國台灣」論述下都難尋位置安放,更何況是南海?比如太平島跟高雄港距離1600公里,周遭所有主權聲索國的距離都比台灣來得近,一旦「中華民國台灣」跟太平島間只是佔領控制關係,紐帶連結便不若「中華民國」來得牢固。

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美中台關係推擠,壓縮南海空間

其次,是美中台三角的推擠。目前中美摩擦激烈、兩岸關係糟糕、美台關係友好,這種三角關係類型,使得台北在南海周遭行為很難使得上力。

以美台關係來說,2014年美國國務卿凱瑞(John Kerry)曾提出「南海凍結倡議」,要求相關國家凍結所有在南海挑釁活動,雖然得不到東南亞國協與中共支持,美方卻將之用在對台政策上。

例如2015年底,甫來台受勳的前白宮國安會亞洲事務資深主任麥艾文(Evan Medeiros)公開稱馬英九若登太平島「這是在錯誤的時間、對這個區域發出錯誤的訊息」,引起馬英九十分不悅。就算登島推遲到2016年大選結束後,美國在台協會(AIT)發言人游詩雅(Sonia Urbom)仍稱「我們感到失望,此行動不僅絕無助益,也無法為南海紛爭的和平做出貢獻」。

美方對台灣政治的掣肘從未消失過。目前跟美國關係更為友好的蔡英文政府,除了尚未高調在南海付諸實際行動外,更曾有媒體報導綠營智庫建議將太平島租借給美國,引起兩岸關注。

而兩岸關係也與台灣對南海主權聲索的途徑高度相關。兩岸分別主張整個南海諸島都歸屬於其下領土,即體現了主權高度重疊的特性,這是其他聲索國都沒有的元素。

兩岸關係與南海政策的連動性,最具體的表現即為1993年辜汪會談前不久,台灣公佈了《南海政策綱領》。而藍綠兩黨執政下,陳水扁跟馬英九分別在任期尾聲登上太平島,中共回應也截然不同。在資源運用上,馬英九時期台灣中油與大陸中海油合作在南海區域探勘石油,使扁時期簽約的「台潮石油合約區」密集運作、並新訂了「台陽石油合約區」持續探勘南海資源。蔡英文時期則沒有新的合作案,甚至南韓油商與中海油合作2018年在東沙島周遭挖出日產量甚高的石油,民進黨政府都未作回應。

如今兩岸關係惡劣但美台關係友好,台灣若推出積極的南海政策,則不僅美方不見得會樂見其成,與陸方之間可能也吃力不討好。地緣政治的結構性因素,使得台北在聲索周遭海域與島嶼權利時,幾乎沒有太多施展空間。

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不見南海的新南向政策

第三個尷尬,當屬新南向政策。2016年大選,蔡英文陣營的一個政見主軸就是新南向政策,希望台灣降低對大陸經貿依賴,轉而與東南亞國家建立更多經貿關係。在強調交流、合作、經貿往來的新南向政策中,民進黨政府並不願意公開談主權爭議,「南海」這個台灣與東南亞國家最重要的地緣紐帶,反而是一片空白。

但是,東協與中共2017年開始的《南海行為準則》談判,據中共外長王毅5月24日透露,目前已進入第二輪審讀,但至今完全沒有台北參與的空間。台灣僅能以中華台北名義參加印尼受加拿大資助於1990年創辦至今的「處理南中國海潛在衝突研討會」(南海會議),這最多只能算是一軌半對話、甚至是二軌性質。

近期伴隨著敦睦艦隊大規模染疫,民進黨立委王定宇聲稱艦隊有「機密任務」,引發媒體關注是否與周遭國家聯合軍演的消息。海軍旋即在4月23日公佈航程圖,顯示該艦隊曾到達新加坡附近、緯度0度的南海南緣,引發遐想。不過海軍5月12日澄清表示,與南海國家操演報導內容純屬臆測絕非事實。至此,系列動作引來的外交軍事突破或新南向成功的想像,均戛然而止。總的來看,本該在新南向政策當中處理的南海邊緣化危機,最終仍無進展。

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氣候快速變遷、全球暖化劇烈,聯合國氣候變化綱要公約《巴黎氣候協議》主張各國政府應減少碳排、調整能源配比,以逐步朝向100%再生能源發電的綠色未來。天然氣被國際視為最佳橋接能源,台灣也計畫將燃氣發電佔比調升至50%、燃煤降至30%、綠能提高至20%,以完成2025年非核家園之能源轉型目標;然而台灣天然氣幾乎全仰賴進口,若要提高燃氣發電配比,勢必要增加氣源購置,並確保原料能穩定輸入。

經濟部統計台灣天然氣進口比例,分別是澳洲約32%、卡達約25%、俄羅斯約10%。適逢今(2022)年3月中油與俄簽約供氣合約期滿,也因俄國總統普丁宣布「不友善國家」須以盧布購買天然氣,中油表示將不會與俄羅斯續約,現貨氣將採機動性購買,由不特定國家作為供應替代方案;然而,不指定氣源又想隨時找到符合的供貨量、熱值與船期安排來購買,供氣真能唾手可得、穩定無虞?外界都在熱切關注。

綜觀國際天然氣進出口趨勢,澳洲東部新興煤層天然氣(Coal Seam Gas,簡稱CSG)出口量持續成長,70%輸出至日本、韓國、中國等亞洲多國市場,使澳洲仍坐擁世界最大液化天然氣供應國寶座。傳統天然氣是由不透水岩石覆蓋的多孔砂岩地層中取得,氣體透過浮力經氣井移動至地面,無需抽取,但隨蘊藏量下降,需要由非傳統天然氣來補足。過去CSG熱值低,且技術未臻純熟、用水量高、恐有污染風險而無法量產;如今技術革新,能夠利用壓力變化來取得吸附於煤質基中的天然氣,同時用水量少,不致消耗澳洲珍貴的水資源,且鑽井成本比傳統多孔砂岩層天然氣低廉許多。

為供應出口所需,澳洲東岸的傳統天然氣儲量面臨枯竭窘境,未來5-7年須倚靠昆士蘭州內超過85%的大型CSG庫存,來支持生產量能,轉換為液化天然氣(Liquefied Natural Gas,簡稱LNG)滿足外銷需與其國內市場需求。澳洲政府也正擴大天然氣運輸管道佈建與效能,將北部與東部市場連接,並開發更多氣田,強化天然氣現貨供應力。我國雖然與澳洲簽約購置天然氣,但大多與西澳地區供應商交易,未與東澳產業締結合作關係,少了對新興氣源的探索,十分可惜。

對於俄羅斯「斷氣」解方,亦有增加卡達進口之呼聲,但中東區域局勢不定,恐對氣源供應造成嚴重影響。美國於1984年將伊朗列為恐怖主義國家,而沙烏地阿拉伯等中東鄰近國家也因伊斯蘭教派立場分歧,與伊朗對立,其友好國卡達也遭受波及,與多國失去外交關係,被施以經濟與交通封鎖,天然氣出口風險極高。已有烏俄戰爭作為前車之鑑,中東長久以來政局動盪,只怕危機一觸即發,造成台灣氣源將出現更大的缺口。

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