《不公不義的勝利》:應該對有錢人實施多高的稅率才是最理想的?

《不公不義的勝利》:應該對有錢人實施多高的稅率才是最理想的?
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我們想讓你知道的是

一組研究成果暗示,能向富人徵收到最多稅收的最高邊際稅率大約是七五%。所謂的富人是指二○一九年所得達到五十萬美元以上的頂層一%所得者。這是根據過去二十年進行的很多實證研究所歸納出來的估計值,也是截至目前為止的最佳估計值。

文:伊曼紐爾・賽斯(Emmanuel Saez)、加柏列・祖克曼(Gabriel Zucman)

為了幫助窮人

第一個應該問的問題和目標有關,應該對有錢人實施多高的稅率才是最理想的?這個問題可以用幾個方法來思考,不過,社會正義理論(theory of social justice)是一個好起點;這個理論是哲學家約翰.羅爾斯(John Rawls)正式提出,它獲得社會科學家的廣泛支持。根據羅爾斯的說法,如果社會與經濟不平等能使社會上最脆弱的成員獲得更高的生活水準,那麼,社會與經濟不平等就是可接受的。 若應用到租稅政策,這個觀點暗示,我們不該為了有錢人擁有多少金錢利益而庸人自擾,只要關心有錢人的課稅方式會對其他所有民眾造成什麼影響就好。換言之,目標不應該是「讓有錢人繳納他們應付的合理稅金」(「應付合理稅金」的概念有點模糊),而是要確保某些人的大財富能讓最沒有錢的人受益,生活得以改善。

具體而言,這意味如果提高最高稅率會導致實際徵收到的稅金減少(例如這導致有錢人減少工作量),就應該降低稅率。在這個情況下,降低有錢人的租稅將能提高政府的稅收金額,可用於醫療、兒童照護及其他有助於改善窮人生活條件的社會服務的財源也會增加。相反的,只要提高稅率能徵收到額外的稅收,稅率也應該持續提高,因為較高的稅收對社會上最弱勢的成員有益。總而言之,對富人課徵的最適稅率,就是能徵收到最多稅金的稅率。在經濟學家的圈子裡,這並不是一個高度爭議的目標。而且,這個答案也非常符合直覺:每個人都可能認同一個觀念:窮人手上的額外一美元較比爾.蓋茲手上的額外一美元有價值得多。向有錢人多課徵一些稅金,並不會導致他們無力負擔優質的孩童照護,但如果提高稅率能讓為有錢人煮咖啡或清潔房屋的人得以負擔優質的孩童照護服務,那麼,提高稅率就是值得的。

詳細思考這個目標,就會發現租稅問題成了一個應用工程(applied engineering)問題。一九二○年代的天才數學家暨經濟學家法蘭克.拉姆齊(Frank Ramsey)便正式證明,如果所有納稅人都面臨相同的稅率,那麼,促使政府稅收最大化的稅率,將與應稅所得的彈性成反比。 這是什麼意思?我們已在第五章討論過彈性。如果應稅所得沒有彈性,意味當稅率提高,申報的所得金額也不會改變很多。在那個情況下,當美國財政部提高稅率,也能機械式地徵收到更多稅金。相反的,如果應稅所得很有彈性,那麼,高稅率會導致稅基嚴重降低,財政部就無法如願增加很多稅收。這就是最適租稅的根本法則,也稱為拉姆齊法則:政府不應該對有彈性的所得課徵太多稅。

拉姆齊的方法非常侷限。他的方法只考慮到單一稅率,也就是所謂的平頭稅,但平頭稅是一種粗糙的工具。原則上,所得稅可設計為累進式所得稅,即較高的所得被課徵較高的邊際稅率。實務上,誠如我們已討論過的,幾乎所有民主國家的所得稅都是採用這個原則。一九九○年代末期的研究人員將拉姆齊的研究結果進一步延伸,並調查在累進所得稅制度下,富人的最適稅率應該是多少。一如拉姆齊的標準法則,使政府稅收最大化的最高邊際所得稅率,和應稅所得的彈性成反比。不過,這兩者的研究結論有一個小小的差異:有錢人的所得彈性才是真正重要的彈性。此外,最適合目前的稅率也取決於當下的不平等程度:所得集中度愈高,應對有錢人課徵的最適稅率就愈高。

富人的最適平均稅率

在思考這個理論的過程中,我們體會到,在制訂最高稅率的決策時,關鍵參數之一是富人會因最高稅率決策而出現什麼樣的行為模式變化。在公共辯論場合,「有錢人的申報所得一定非常有彈性」(因此不能對有錢人課太多稅)的觀點,經常被視為一個不辯自明的事實。但在現實世界,情況往往複雜很多,因為彈性並非恆久不變的參數,彈性顯著受公共政策影響。

畢竟有錢人可用兩種方式來回應較高的租稅。第一個方法是改變他們的實際經濟行為:例如減少工時,或是選擇收入較差的職涯。如果有錢人選擇這麼做,我們實在沒有太多方法可阻止他們,畢竟那是他們的權利。第二種回應——遠比第一種常見——則是避稅。而政策制訂者有可能大幅抑制避稅行為(但相反的,政策制定者不容易減少納稅人對租稅的其他較根本回應)。企業在熱帶島嶼認列盈餘,律師在熱帶島嶼設立登記公司,以及醫師投資租稅庇護所等行為,都不是受自然法則驅動。當稅法允許特定型態的所得享受比其他所得更有利的條件,且當政府放任某些人利用這些差異圖利,就會發生那類非關自然法則的行為。

不過,在某些時候被容忍或是被鼓勵的行為,有時也會遭到監理與禁止。當所有所得(不管是來自資本或勞動力的所得,不管是消費掉或被存下來的所得,不管是在百慕達或在美國認列的所得,不管是付給位於蘇黎世或巴黎的銀行帳戶的所得),一律被課徵相同稅率,且當非法避稅管道提供者受到嚴格約束時,避稅行為就有可能幾乎徹底消失。在那種情況下,有錢人除了縮減他們的真實經濟資源,別無其他非法避稅的方法,換言之,唯有變得窮一點,他們的稅賦才會減輕。

但即使是基於規避稅賦那麼「貴重」的動機,民眾也鮮少自願變得比以前貧窮很多。由稅法誘發的實際行為改變通常非常有限。史帝夫.賈伯斯不可能因為他的稅率不是零而不發明另一個令人驚奇的新科技產品。就算當初的美國國稅法規定有所不同,佐克伯也不可能選擇發展藝術品生涯。的確,蘋果公司確實是將盈餘移轉到澤西島,臉書也在開曼群島成立了幾家空殼公司(譯注:藉此避稅),還有一個持續壯大的產業協助這些有錢人降低租稅支出。不過,那些避稅行為都只是因為監理環境太過寬鬆才會蓬勃發展。

舉個例子,一九八六年的稅改法案(這個法案將最高邊際所得稅稅率降到二八%),促使有錢人申報的所得金額增加。不過當時所得申報金額的增加,多半導因於避稅策略的變化(因為將企業組織結構設定為合夥企業〔合夥企業所得是課徵個人所得稅〕,就能規避三五%的企業稅,這牽涉到的節稅利益非常龐大),而非(富人的)勞動力供給增加。我們透過現代研究所獲得的教誨是,當避稅行為獲得有效壓制,應稅所得的彈性通常就變得會非常低——最適稅率因而變得非常高。

所謂「非常高」究竟是多高?不會高到一○○%:因為一旦稅率達到那樣的水準,多數人將偏好把時間留給家人或用來照顧家裡的菜園,而不願單純基於為全體社會謀取利益的動機而工作。不過,一組研究成果暗示,能向富人徵收到最多稅收的最高邊際稅率大約是七五%。所謂的富人是指二○一九年所得達到五十萬美元以上的頂層一%所得者。這是根據過去二十年進行的很多實證研究所歸納出來的估計值,也是截至目前為止的最佳估計值。如果避稅的機會有限,富人對租稅變革所產生的反應就會相對節制:每當他們的保留比率(keep rate)增加一%(也就是說,原本每多賺一美元,稅後可多保留七○美分的盈餘,但保留率上升一%,稅後就能保留七○.七美分),他們的回應將是更賣力工作,多賺大約○.二五%的稅前所得。這代表當富人的稅率上升,稅基也不會萎縮太多,也暗示最適的最高邊際稅率大約是七五%上下。

關於這個結論,有幾件事必須考量。首先,我們討論的是邊際稅率,這個稅率只適用某個高門檻以上的所得(當今的標準是五十萬美元),而關聯的平均稅率是低於邊際稅率的,因為任何低於上述高門檻的所得會被課較低的稅。只有超級富豪的邊際稅率才會等於平均稅率。具體來說,如果五十萬美元以上的所得者的邊際稅率明天突然被提高到七五%,那麼頂層一%最富裕的美國人的平均稅率就會達到六○%。換言之,最高所得稅級距的納稅人的最適平均稅率是六○%——在頂層一%中吊車尾的民眾,稅率會低於六○%,接著,稅率會隨所得的增加而遞增,到最後,超級富豪的稅率將達到七五%;總之,頂層一%族群所有成員的平均稅率是六○%。從很多方面來說,以平均稅率的角度來推理會比較容易理解,因為經由平均稅率,一般人才比較能具體理解不同族群的民眾對社會資金需求的真正貢獻。由於平均總體經濟稅率大約是三○%,所以六○%的平均稅率,意味頂層一%最富裕的美國人所繳納的稅金(約當其所得的比率)是一般人的兩倍。

第二,這些最適稅率納入了各級政府的所有租稅。我們必須知道,計算富人的最適平均稅率的租稅,包括聯邦所得稅、州所得稅、有錢人經由企業稅繳納的稅金、薪資稅、銷售稅等等所有租稅。由於薪資稅有上限,而銷售稅對頂層所得的民眾來說簡直不痛不癢,所以,應該將最適當的最高邊際稅率視為聯邦所得稅、所有州所得稅以及企業所得稅稅率的總和。

最後且必須聲明的是,只提高稅率但不針對稅法進行任何調整,或不強制執行,最後還是會功虧一簣,畢竟目前風行各地的非法避稅管道非常多。若想有效向有錢人徵收更多稅賦,就必須遏制各種避稅行為。而要達到這個目的,必須打造有助於租稅系統長期健全發展的機構,而且即使是在極端不平等的世代都能健全發展。

如何阻止富人非法避稅?

第一步是打造我們將稱之為公共保護局(Public Protection Bureau)的機構,它的權責是監理非法避稅產業。一如美國設有眾多不同的聯邦機關,分別監理金融產業部門(消費者金融保護局〔Consumer Financial Protection Bureau〕)、航空產業部門(聯邦航空總署〔Federal Aviation Agency〕)與製藥產業(食品與藥物管理局〔Food and Drug Administration〕),美國也應該嚴格監督所有提供租稅相關服務的公司行號,並確保這些公司行號的業務不會傷害到公共利益。

從我們在本書一貫討論的內容便可發現,避稅與逃稅行為是在非法避稅管道提供者的鼓勵下才會蓬勃發展,換言之,積極避稅與逃稅不見得是納稅人的自發行為。每一場避稅「流行病」的爆發,都是非法避稅管道市場的創意大爆炸所催化。當然,目前的法律也存在非常多有必要修補的漏洞(稍後將更詳盡討論)。不過,即使修補這些漏洞也無法直搗問題的核心。一九八○年代所得稅避稅行為的大增,並非導因於當時新實施的減稅措施,當年的避稅風潮其實是非法避稅產業的創新所造成的直接後果。我們也在企業避稅行為於一九九○年代與二○○○年代大爆發時,見到相同的現象:讓企業有空間從事各種新型態不當行為的移轉訂價系統早在一九二○年代就已存在,故一九九○年代與二○○○年代的企業逃稅潮,主要是拜非法避稅產業所賜。也因如此,要遏制租稅的不公不義,一定要剷除租稅詐騙手段的供應者。

遺憾的是,談到非法避稅產業的監理,國稅局總是處於以卵擊石的窘境。原因有幾個:首先,國稅局的強制執行預算大幅減少:過去十年,調整過通貨膨脹影響的國稅局預算,被裁減了超過二○%。較少的預算意味較少的租稅稽查員:二○一七年,國稅局的租稅稽查員僅剩九千五百一十人,較二○一○年的一萬四千人明顯減少。一九五○年代中期以後,國稅局的稽查員人數就從未低於一萬人,但當時美國的人口僅當今的一半。第二個問題是薪酬:若能打造出成功的非法避稅工具,為四大會計師事務所工作的報酬,遠比投身公務體系打擊逃稅的報酬多。

最後且關鍵的問題是,國稅局容易受變幻莫測的政治圈影響。主要的風險並不在於國稅局的日常業務會受到行政機構的直接干預。相關的風險其實比「直接干預」更微妙且更攸關重大。國會和當前的執政者能影響租稅的強制執行:這些人掌握了決定租稅稽查可用資源多寡的生殺大權,因此,他們能左右國稅局盤查有錢人避稅策略的積極度,並對經濟實質原則的應用產生重大影響。即使這並非總統直接要求的選擇,但這些選擇確實深受華盛頓當局的主流意識形態影響。

舉個例子,當掌權的政黨將遺產稅污名化為對神聖不可侵犯的財產權的一種攻擊,國稅局絕對不可能投注很多資源來強制執行遺產稅(事實上,誠如我們在第三章討論的,自一九八○年以後,遺產稅的稽查頻率便顯著降低)。租稅強制執行力的暗中緩慢崩壞是不民主的,這個現象對所有累進式租稅系統都是一種威脅。為了避免雷根時代那種租稅庇護風潮在二十一世紀死灰復燃,我們需要一個受大眾、租稅會計產業與國稅局信賴的機關來落實法律的精神(無論是哪一個政黨執政)。國稅局本身永遠都會被視為不公正的單方面行為者,也因如此,我們需要一個能扮演有用角色的獨立機關。

公共保護局應該落實兩項廣泛的任務。首先且最重要的是,它應該強制執行經濟實質原則,根據這項原則,所有純粹基於非法避稅為目的而從事的交易皆屬違法。強制執行經濟實質原則的第一步,就是收集必要的資訊。當局應該讓公共保護局依法得以自動得知租稅規劃產業推出了什麼商品化的新產品:例如集團內部的智慧財產銷售、假合夥公司的投資、隔代信託等。這麼一來,公共保護局就能掌握所有專為幫助有錢人與股份有限公司非法避稅的新產品。不揭露其業務的公司行號將面臨嚴峻的罰則,而且所有違反經濟實質原則的產品,都必須立即加以取締。

第二,公共保護局將監督外國的租稅作業,並指示財政部對榨乾美國稅基的那些租稅天堂展開經濟制裁。英屬維京群島讓洗錢犯得以用非常低的資本創設匿名企業,或是盧森堡對跨國企業提出令人垂涎的祕密協議等行徑,與竊取其他國家稅收的行為無異。這種竊盜行為並不符合自由交易的邏輯。國家主權的貿易必須接受更嚴謹的監理,例如針對企業或個人與那些搭便車的租稅天堂之間的金融交易課稅。

相關書摘 ►《不公不義的勝利》:若「國民所得稅」的概念那麼好用,為何過去未曾有人提議或實施?

書籍介紹

本文摘錄自《不公不義的勝利:如何扭轉貧富不均?資本主義與租稅正義的民主激辯》,八旗文化出版

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作者:伊曼紐爾・賽斯(Emmanuel Saez)、加柏列・祖克曼(Gabriel Zucman)
譯者:陳儀

巴菲特:「清潔工的稅率都比我高。」
論語:「不患寡而患不均;不患貧而患不安。」

造成貧富不均的,不是經濟,而是政治;
百年以來,美國富豪稅率,首次低於勞動階級!
不公義的稅制,造就不公正的社會。

該不該向有錢人課徵財富稅?
加州柏克萊大學兩位經濟學家的回答是肯定的。
本書從美國的租稅歷史與租稅正義切入,
為讀者演示美國如何因意識形態與政治改變稅制,
也透過美國案例,為各國政府稅制改革提出研究方法與解方。

  • 對全球經濟與政治做出重要的貢獻►皮凱提/《二十一世紀資本論》作者
  • 揭發日益加劇的不平等現象的原因►史迪格里茲/2001年諾貝爾經濟獎得主
  • 為全球化世界重塑稅收的全面提案►杜芙若/2019年諾貝爾經濟獎得主

即使超級富翁已經有錢到難以想像,但他們的租稅卻劇烈減少到1920年代以來首見的低水準。在此同時,勞動階級美國人卻被要求繳納更多稅金。《不公不義的勝利》一書就像是專為這個引人注目的「轉型不正義」而進行的鑑定調查。

本書的兩位作者,加州柏克萊大學的經濟學教授賽斯與祖克曼,為不平等的研究開創了全新的革命性視野。他們根據涵蓋美國各級政府全部稅收的新統計數據,清晰呈現美國租稅系統的全貌。他們的結論是:目前億萬富翁繳納的稅金稅率已低於他們的秘書,這是一個多世紀以來首見的異象。

本書融合過往的歷史與最先進的經濟分析,並以生動且平易近人的筆法,剖析當初的哪些蓄意選擇(以及優柔寡斷的罪惡),使得國家走到如今這個境地:資本所有權人的逐步免除稅賦;新型避稅產業急速崛起,以及各國之間的惡性租稅競爭循環。他們簡潔扼要地解釋美國如何背棄史上最累進的租稅系統,轉而採納只為少數有錢人效勞,並讓富者更富的政策。

《不公不義的勝利》不僅針對當前時代最大的政治與知識失敗之一提出精闢分析。為了改變財富集中化的現況,賽斯與祖克曼更提出一套饒富遠見、民主且具體可行的租稅改造計畫,計畫中詳述多項改革方案,有助於在這個全球化的世界與民主政治體制中,重建租稅正義。

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Photo Credit: 八旗文化出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九


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