檢視蔡政府「大南方計畫」,在縮短「南北差距」的路上有哪些阻礙?

檢視蔡政府「大南方計畫」,在縮短「南北差距」的路上有哪些阻礙?
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我們想讓你知道的是

各地方縣市都有自身利益的考量,甚至地方首長若有政黨差異的因素,往往讓良善的政策雷聲大雨點小,甚至使政策的提出出現「分贓」的窘態。對此,中央如何清楚定錨政策與配套措施,便是相當重要的開始。

大南方、大發展 南台灣發展計畫」(以下簡稱「大南方計畫」)是蔡英文總統競選連任時提出的主要政見之一,主要的目的是要促進台灣區域均衡發展,以及刺激南部地區的經濟動能進而提升競爭力,由行政院國發會統籌主責,初步匡列八千億元以上的預算投入,具體推動的措施涵蓋六大面向,包括:租稅優惠、學研能量、人才及人力供給、創業協助、優質生活、公共建設等。

大南方計畫的推動模式是藉由「區域聚落」的概念來帶動地方經濟、產業的發展,該計畫會涉及到國土區域規劃中的產業空間佈局、生活與文化休閒的城市發展機能;同時該計畫也會輔以相關政策措施、發展特別條例等的配套之下,來吸引創新產業投資、青年人才回流、傳統產業升級及觀光休閒產業等,藉此來縮短南北差距,以及帶動南部地區的整體發展。

「產業聚落」逐漸成為區域產業發展的主要型態

事實上,台灣推動區域政策已有多年之久,縱然已有重點產業在地方深根發展,但南北城鄉差距、人力北漂現象、地方人口流失等現象依舊存在,顯然區域失衡速度已是政策成效的最大挑戰,這或許是當前政府刻不容緩提出一系列針對中南部發展的政策考量。然而,大南方計畫能否確實落實仍有許多挑戰待解決,包括中央地方關係、地方縣市合作、企業進駐吸引力、人才流入的誘因、土地成本考量及產學合作能量等。

大南方計畫的推動有產業、交通、農業及觀光等四個主軸,所涵蓋的縣市包括雲林縣、嘉義縣、台南市、高雄市、屏東縣及澎湖縣,這六縣市各有具地方特色的發展形態,同時也面臨台灣在1970年代開始進入工商社會後,發展重心北移所衍生出「區域遺落」的問題,因此,在交通建設、產業園區的傳統發展型態,這六個縣市能否脫胎換骨,「聚落」概念所形成的區域產業生態鏈就相當重要。

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政府間合作是推動區域產業發展政策的起點

過去,許多中央政策要在地方落實往往會出現「地方過度競爭」的問題,學理上,地方之間維持一定程度的競爭關係是有利於經濟的發展,「公共選擇理論」中「用腳投票」概念便是透過競爭來提升效率的重要觀點;然而,地方資源與條件是有限的,同時中央能分食的大餅也無法足一滿足,因此漸進主義及區域合作的聲音逐漸被地方政府所重視,換言之,「競合」已是區域發展的主流。

然而,要維持地方有競爭力的同時,又得促進彼此間的合作,是相當不容易的目標,畢竟各地方縣市都有自身利益的考量,甚至地方首長若有政黨差異的因素,那麼往往讓良善的政策雷聲大雨點小,那麼政策的提出就會有「分贓」的窘態。因此,中央如何清楚定錨政策與配套措施便是相當重要的開始,同時,在政策推動過程中保有實質又不形式化的考核機制,減少「上有政策、下有對策」的現象出現。

從六大核心戰略產業來鏈結大南方計畫

區域政策能否確實落實,中央政府必須讓地方縣市能清晰掌握發展藍圖,換言之,「有哪些重點產業得以在地方發展」是中央與地方展開合作的關鍵起手佈局。其實,2016年蔡政府已經提出「五加二創新產業政策」,將重點推動項目具體落實在地方縣市,過去四年的推動也獲得相當之成效,其最大的原因在於地方配合度高及政策掌握確實,同時又有一定程度的進度追蹤機制。

2020年蔡總統連任後提出「六大核心戰略產業」,除了有來自「五加二」的基礎扎根之外,也是根據當前國際經貿情勢發展來滾動調整發展重心,讓六大產業具有跨領域的特徵,同時有機會促使原地方特色產業朝向跨區域鏈結的可能,例如海洋與生醫產業、人工智慧與綠能、農業與民生糧食等;此外,也可以符合原本在地的優勢條件與發展現況,例如台南智慧綠能產業、南部農產加工物流、高雄海洋創新產業等。

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土地成本、人才匯集是南台灣脫胎換骨的關鍵

只是,要讓大南方計畫能上軌道,或者說縮短南北差距來帶動南台灣的經濟發展,除了上述中央地方間與地方間的合作之外,仍必須考量各種推動門檻,諸如該如何化解土地取得與變更的問題,大南方計畫勢必要面對國土計畫、縣市國土計畫及都市計畫之間土地規劃變更的權衡;同時,土地市場出現發展預期的「炒地皮」現象,恐也會帶來計畫開發的成本攀升。

此外,必須留意的是,人才流入與產學合作的配合,這是探討能否有成熟「區域產業生態鏈」的關鍵,過去南台灣科研機構在人才培育的投入往往有「楚材晉用」的現象,也就是所謂的「人力流出(北漂)」的問題,因此,過去在探討產學合作大多集中在技術層面的研發與應用,但人才進駐部分卻難有突破僵局的機會。基於此,當大南方計畫將產業聚落、交通網絡、新農業運銷及優質化觀光列入主要推動策略,那麼人才更是區域發展注入活水的主要來源,這涉及到產業創新、生活型態、城市動能,同時也攸關著地方縣市促進產業與人口回流的翻轉機會。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航