金管會「綠色金融2.0」,應該將氣候變遷視為「風險」而不是「社會責任」

金管會「綠色金融2.0」,應該將氣候變遷視為「風險」而不是「社會責任」
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我們想讓你知道的是

「綠色投資」對於台灣能源轉型的推動扮演重要的角色,但在政策端除了促進投資,也應該注意大量成長的綠債可能對市場造成的問題,不該只將「發行綠債」及「放款金額」,作為執行綠色金融的管考機制與成果。

文:吳玗恂(臺灣大學風險社會與政策研究中心助理研究員)

當氣候議題,成為營運的挑戰

面對幾乎已無可避免的氣候變遷衝擊,金融市場的利害關係人(銀行業、保險業、資產管理業者、投資人),開始面臨越來越多不可預測的「黑天鵝」事件,金融市場必須成為轉型的助力而非阻礙。過去企業面對環境議題,偏好採取「種樹」、「淨灘」等環保行動,但這些作為已不足以面對氣候變遷帶來的挑戰,必須正視環境對企業治理及營運實際產生的衝擊。也就是說金融業者必須把過去在企業社會責任報告中,將氣候變遷議題視為「環保愛地球」的概念,轉為企業經營必須考慮的風險控管問題。

520後,新任金融監督管理委員會(以下簡稱:金管會)主委黃天牧上任後,宣布將推出「綠色金融2.0」政策。其實,面對日益嚴重的挑戰以及國際趨勢,金管會已於2017年提出《綠色金融行動方案》(以下簡稱行動方案)並送交行政院核定通過。

在行動方案中,主要集中在鼓勵金融業者參與赤道原則、鬆綁綠能產業融資的規範以及發展綠色債券市場。在政府積極推動「能源轉型」下,《行動方案》偏重綠色授信及債券,從金融管制端鬆綁,促進市場投資,填補綠能基礎建設的資金缺口。但也因為這樣的背景,使得金管會在進行《行動方案》的管考時,著重在授信與綠色債券的額度,對綠色金融的想像仍停留在促進綠色投資層面。並未特別處理氣候變遷風險揭露的問題,以及氣候變遷風險事件可能對金融市場穩定造成的衝擊。

投資前請詳閱「氣候風險說明書」

所謂的氣候變遷風險,主要可以分為物理風險與轉型風險。物理風險指的是,因極端氣候影響而造成資產的損失;轉型風險指的是,由於高碳排產業發展與國家長期氣候政策不一致,可能陷入擱置資產(stranded assets)困境。

雖然ESG(環境、社會、公司治理)或是責任投資的概念,在台灣已經行之有年,企業編纂企業社會責任報告書涵蓋面向也越來越廣,不論是赤道原則(The Equator Principles, EPs)或是聯合國責任投資原則(Principles for Responsible Investment , PRI)等,都不斷地強調金融業對環境及社會的重視。但在面對這些不可預測的風險,首先還是必須就風險揭露的角度來處理。

融冰;海冰;北極
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目前最主流的方法是氣候變遷相關財務揭露小組(Task Force on Climate- Related Financial Disclosure, TCFD),所提出的建議書為主要架構。[1]這套作業標準也已經被各個主要倡議組織視為共同的操作標準,不論是企業社會責任報告書的「GRI準則」(GRI Standards)[2]或「永續會計委員會(Sustainability Accounting Standards Board , SASB)」的標準,都已開始整合TCFD的治理概念,可以說在氣候變遷風險揭露上,TCFD已逐漸成為永續金融圈的共通語言。

而面對氣候對金融穩定的影響,其實並不僅限於企業端的風險揭露問題,作為維持金融穩定的中央銀行(或金融監管機構)也開始關注氣候風險對金融市場的衝擊。2017年以法蘭西銀行(Banque de France)為首的18個中央銀行、金融監管機構與5個國際金融組織創建的「中央銀行及監管機構綠色金融網絡(The Central Banks and Supervisors Network for Greening the Financial System, NGFS)」便是討論氣候變遷與金融穩定的重要國際組織。目前NGFS會員國已達到66國央行及12個國際組織,涵蓋世界主要的經濟體,該組織主要從金融監管的角度提供各國央行與金融監管機構政策建議。

另外,負責協調各國央行合作與資金調度的國際清算銀行(Bank for International Settlements, BIS)也針對氣候變遷對金融穩定的風險,於2020年1月提出報告,報告以「綠天鵝(Green Swan)」為名,形容由氣候變遷所導致的極端氣候事件,對於金融體系的衝擊就如同黑天鵝事件一樣。並強調氣候變遷是金融體系不穩定的根源之一,中央銀行不能忽視氣候對金融穩定的影響,必須更加主動的去因應這樣的變化,從更長遠的時間尺度思考維持金融穩定的問題(Bolton et al., 2020)。

綠色金融2.0在哪?

據報導,金管會也預計在「綠色金融行動方案」的基礎上提出「綠色金融2.0」,從目前公開的資料顯示,政策強化的方向包括:

  1. 資訊揭露強化
  2. 金融機構授信投資強化
  3. 壓力測試納入氣候變遷
  4. 綠色債券放寬[3]

同時在今年1月證交所也公佈《上市公司編製與申報企業社會責任報告書作業辦法》的修正,特別強調「企業對氣候相關風險與機會之治理情況、實際及潛在與氣候相關之衝擊、如何鑑別、評估與管理氣候相關風險及用於評估與管理氣候相關議題之指標與目標。」

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金管會「綠色金融2.0」政策方向|資料來源:經濟日報,筆者重新繪製

金管會預計推動的「綠色金融2.0」雖含括國際上推動「永續金融」基本的「風險揭露」概念,並特別針對金融機構壓力測試納入「氣候變遷」因子。但就報導所提及的推動方向顯示,「綠色金融2.0」雖掌握相關概念,但不論是針對金融業或是其他產業的風險揭露,仍然從企業社會責任報告書作為資訊揭露強化的起點,並未提出更進一步的揭露機制。

在政策意涵上,這樣的方式將使企業依舊視「氣候變遷」為企業社會責任的一環,而非企業營運上的風險。忽視氣候變遷對金融體系穩定及產業的威脅,將無法真正達成更進一步的「綠色金融2.0」,甚至朝向永續金融方向邁進。

另一方面,從《綠色金融行動方案》到「綠色金融2.0」,政策重心仍著重於「促進金融機構綠色投資」以及「綠色債券」。但不論是國內或是國際上,近年來綠色債券呈現爆量的成長(見下圖),[4]但是相應的標準與規定並未隨著市場規模的擴大而更加精確,反而出現遵循綠色債券原則(Green Bond Principle, GBP)與氣候債券標準(Climate Bonds Standard, CBS)不同而遭到除名的情況。[5]甚至存在企業透過綠色債券「漂綠」的問題存在。

綠色投資對於台灣能源轉型的推動扮演重要的角色,但在政策端,除了放寬授信標準,以促進投資,也應該注意大量成長的綠債可能對市場造成的問題,而非將發行綠債及放款金額作為執行綠色金融的管考機制與成果。

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永續金融(債券/貸款)成長變化|資料來源:Veronika Henze (2020)
我們需要更清楚更明確的「2.0」

在台灣,當「綠色金融」、「永續金融」越來越被市場及投資人重視。金管會作為台灣金融監管機構,在「綠色金融2.0」的推動上應該扮演更積極的角色。

例如:強化資訊揭露。氣候變遷資訊揭露的問題,來自於金融體系的認知不足,並未意識到氣候風險的重要,導致改革力度有限,也使風險揭露的推動相當有限(周桂田等,2019:355)。金管會必須讓金融體系面對永續金融的議題時,脫離過去視為「企業社會責任」與「綠能投資」的層次,讓企業經營風險與氣候變遷掛鉤。因此若仍侷限在《企業社會責任報告書作業準則》的層次,這樣的改變將非常有限。

若能將TCFD的治理概念更完整的導入,要求金融業者確實的針對TCFD的建議進行回應,要求公股簽署並落實「赤道原則」。不應該再使用鼓勵性質的方式要求金融機構進行揭露跟責任投資,因為缺乏強制性的風險揭露規範,等於間接鼓勵業者選擇執行難度較低的「增進綠色投資」,而忽略自身投資組合既存的氣候風險問題。

同時,目前正在研擬的「環境部門溫室氣體排放管制行動方案(第二期階段)」,也需要訂定更具體的時程與檢核目標,以填補第一期方案中關於綠色金融所缺乏的政策進程。

上述的討論,應是金管會未來在「綠色金融2.0」規劃時,必須考慮的重點。金管會應把握此次「綠色金融2.0」的機會,提出更具野心的永續金融治理架構,為台灣金融市場擘畫永續發展的空間,並向金融市場傳遞明確的改革訊號。現行的政策方向,未真正落實氣候風險揭露,更遑論排除高風險投資等進一步的作為。面對氣候變遷的威脅,金融體系應致力於成為解決方案的一部份,而不是成為問題的一部份。

更多關於「永續金融」、「綠化資本流」之研究,請參考台大風險中心「鉅變臺灣:啟動長期能源轉型」報告

參考資料
  • Bolton, P., Després, M., da Silva, L. A. P., Samama, F., & Svartzman, R. Bank for International Settlements (2020). The Green Swan.
  • 周桂田、張國暉、趙家緯、風險中心研究團隊(2019),《鉅變臺灣:啟動長期能源轉型-全文報告》,臺灣大學風險社會與政策研究中心出版。
註解
  1. TCFD為G20旗下金融穩定委員會(Financial Stability Board, FSB)所成立的氣候相關財務揭露工作小組(Task Force on Climate- Related Financial Disclosure)。TCFD於2017年發佈《氣候變遷相關財務揭露指引》,針對氣候相關風險提出資訊揭露框架。
  2. 2016年全球報告倡議組織(Global Reporting Initiative, GRI)推出企業社會責任報告書的全球標準,提供公開非財務資訊的通用格式,也是目前企業社會責任的編撰標準。
  3. 邱金蘭(2020)。〈催動永續金融 金管會給糖〉,經濟日報,2020/6/15
  4. Veronika Henze (2020). “Sustainable Debt Sees Record Issuance At $465Bn in 2019, Up 78% From 2018”. BloombergNEF (BNEF)
  5. 郭幸宜(2018)。〈綠債遭CBI排除 台電及中油表示不影響籌資〉,中央社,2018/8/20
延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航