為保護當事人權益,民事訴訟「律師強制代理制度」的必要性與可行性

為保護當事人權益,民事訴訟「律師強制代理制度」的必要性與可行性
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從數據來看,通常訴訟程序十年來律師參與的比重不斷提昇,確實有助於減少法院的工作負擔,讓律師參與訴訟,確實有協助法院做成更加公正客觀的判決的效果。

文:黃任顯律師

長久以來,律師團體一直呼籲,為了促進民事訴訟案件的進行,讓國家有限的司法資源可以更有效的運用、並避免濫訴,我國民事案件應以律師強制代理為原則,而「106年司改國是會議」也同樣做成「強制律師代理(辯護)制度的採行,在不違反人民訴訟權保障的前提下,應妥為規劃,漸進、逐步擴大。簡易或小額案件,以不採行強制律師代理(辯護)制度為原則」的決議。

司法院於2018年5月11日曾發布新聞稿指出該院民事訴訟法研究修正委員會已完成律師強制代理制度草案初稿,且該草案並於2018年7月16日送交立法院審議。惟該草案送入立法院經同年9月25日院會一讀送交司法及法制委員會審查後,即再無下文。嗣因立法委員改選屆期不連續之故,該法案無疾而終。司法院迄今也未再將相關草案重新送交立法院審議。

回首司法院提出此一草案之立法說明係以「為保護當事人權益,並促進訴訟」作為提案訂定民事訴訟律師強制代理的主要理由,但司法院並未說明,為何民事訴訟由律師強制代理,就可以保護當事人權益、促進訴訟?更未提出任何支持此一修法方向的各種實證數據,因此該草案看起來就像司法院單純應付司改國是會議的結論而提出,並無推動之真意,無怪乎該草案無法獲得立法院的青睞,遑論排案審查。

要說服民意通過民事訴訟律師強制代理制度,主事者司法院理當負責任地提出完整的實證基礎資料,在兼顧司法資源的效率與民眾的訴訟權益的情況下說服多數民意共同支持律師強制代理制度。在未見司法院提出完善的理由及配套之際,以下筆者目前可以蒐集得到的各種實證數據,簡述律師強制代理制度的必要性及可行性如下。

一、推動律師強制代理制度的合理性

1. 制度變革後的影響評估

由於律師強制代理施行將直接影響民眾向法院提起訴訟尋求救濟的權益,如果沒有合理說明,即無法得到民眾的支持,因此相關制度修正推動前,本應先進行制度改革後的影響評估,初步了解制度施行後約有多少訴訟案件受到影響、法院、律師界有無因應能力,藉由向民眾提出完整的影響評估,以爭取民意的支持。

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有關於我國民事訴訟案件委任律師代理的案件比率,司法院並未於歷年的統計年報中公布,但司法院曾在2017年5月8日司改國是會議第二分組提出內部資料供司改委員參酌,相關資料顯示我國地方法院2015年至2016年間,第一審終結的民事案件分別約為14萬件及14萬4千件,而律師代理的比率則約21.8%及21.2%[1],然上開數據,並未區分通常程序、簡易程序及小額訴訟程序。

由於民事通常訴訟程序較簡易訴訟、小額訴訟完整而複雜,且適用通常訴訟程序的案件也較為繁雜,因此通常訴訟案件前者較諸後二者更有律師介入協助之必要性。司改國是會議也認為小額訴訟、簡易訴訟原則上不納入律師強制代理範圍,因此,司法院在司改國是會議提出上開統計數據,還需要更進一步的分析檢討。

依據司法院2015年及2016年的統計年報,簡易程序加小額訴訟程序終結的案件數合計則有8.3萬件(2015年度)及8.9萬件(2016年度)[2],據此計算,2015及2016年間的通常訴訟程序案件量,各約為5.5至5.6萬件。

雖然上開三種類型訴訟程序委任律師代理的情形,司法院未曾於網站公開內部統計資料,但是司法院2016年間委託許士宦教授進行的「民事訴訟事實審之律師代理研究成果報告」中,有列出三種類型訴訟程序中,當事人委託律師的細節原始數據。

從許士宦教授的研究成果報告所示的統計資料數據可知,通常訴訟程序(至少一造)有委任律師的比率,從2006年的21.5%不斷攀升,至2016年8月截止,委任律師的比率已經來到41.6%,簡易訴訟程序至今約有13%的案件有委任律師,至於小額訴訟程序,有委任律師的案件僅為鳳毛麟角(表一及表二參照)。

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表一、地方法院第一審各年度之案件終結數量及兩造未委任律師案件數量統計[3]
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表二、歷年地方法院各類型訴訟程序,當事人(至少一造)委任律師代理之比例變化

從上述數據看來,近年民眾對於委任律師進行訴訟程序以維護自己權益的意識越來越高,雖然司法院未曾對外公布2016年9月以後的數據。

但是從這樣的歷史趨勢數據推斷,民眾委任律師進行訴訟的趨勢應該不會有嚴重倒退的情況,假定現今民眾在通常訴訟程序委任律師代理的情形已日漸提昇,至少有40%的案件至少有一方會委任律師擔任訴訟代理人,則日後要推行律師強制代理制度,擇定通常訴訟程序作為第一階段的推動目標,對民眾訴訟權益的衝擊影響顯然較小。

2. 強制律師代理對於當事人權益的影響評估

民事通常訴訟程序如果採行律師強制代理制度,是否有助於當事人爭取應有權益或促進訴訟,是評估推此制度合理性的重要基準。

我國過往對於律師介入訴訟對於訴訟結果影響的研究資料極度缺乏,筆者目前僅檢索到前立法委員黃國昌於2007年在中研院服務期間所發表的「律師代理對民事訴訟結果之影響」一文有較完整的研究成果。

黃國昌的前開研究蒐集整理國內2000年至2006年的法院判決進行實證分析,經統計雖發現,原告有無委任律師,對於原告的勝率並無太大影響,但是如果被告有委任律師代理,則原告的勝率(指排除消費借貸後的其他訴訟類型),會從原本的4成以上大幅下降至21%(僅被告有委任律師,原告則無)至23%左右(雙方均有委任律師)[4],而被告全勝訴的機率同時也大幅提昇兩成。

從相關數據初步看來,是否委任律師對於被告的勝訴率似乎有相當的影響,但是黃國昌同時也發現,被告委任律師後,和解率也顯著下降,因此其認為,並非委任律師有助於被告勝訴,而是被告認為原告的訴訟有理由時,較無誘因再支出成本聘請律師進行訴訟,被告對於訴訟結果的悲觀態度,一方面抑制被告尋求律師協助,同時也促使和解較容易成立[5]

因此,該篇研究結論為:強制要求律師代理,至少在第一審的層次,恐將造成大規模的訴訟成本浪費,卻未能產生較為具體實際的回饋效益,因此認為我國事實審沒有採納全面律師強制代理的立法應屬正確[6]云云。

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然而,黃國昌對於所整理實證數據,以案件當事人對於案件樂觀、悲觀讀角度詮釋、說明被告勝訴率在有無委任律師情況下的變化,該假說固然具有一定的解釋力,但該研究同時則無視當事人沒有委任律師代理訴訟時,必須親自出庭額外支出勞力時間費用,必然會拉高和解意願,因此不能將和解率的變化完全歸諸於當事人對於案件樂觀、悲觀的態度。

此外,由於法院必定會先看到原告書狀資料的情況下,行為心理學所稱的「定錨效應」還是難免會對法官心證產生,此時律師角色的加入,不僅有助於減少法院整理案件的工作負擔,也有助於協助當事人注意程序的公平合理性,讓法院可以在嚴謹的訴訟程序中回到較為中立的角色,因而對訴訟勝敗率產生影響。

以下表三為地方法案歷年終結案件數量與各類型訴訟中,原告勝速率的變化情形[7]

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表三、地方法院歷年終結案件數量與原告勝訴率的變化對照

從表三的數據可以看到,原告的勝訴率與訴訟程序的嚴謹度及法院的工作負擔都有關連。

在程序較為簡略的簡易訴訟及小額訴訟,法院判給原告的機率明顯較高,但是隨著簡易訴訟及小額訴訟從2007年至2016年間,案件數量大減約六到七成同時,原告勝訴率也跟著下降,降幅(即末期減初期的差額除以初期的數額)分別為兩成五及兩成三,顯然法官的工作負擔降低,有助於法官再仔細思考案件內容而作成判斷,而減少對原告主張照單全收的情形。

至於通常訴訟程序的部份,雖然在2007年至2016年間案件總數的降幅僅有約三成三,但是原告勝訴率降幅卻最高,達兩成七。顯然同通常程序訟案件量的下降雖有助於法官降低工作負擔,但應該不是原告勝訴率下降的唯一原因,在2007年至2016年間,通常訴訟程序律師的參與量的提昇(詳前述),有助於法院審判工作的進行並減少法院的工作負擔[8],應該也是壓抑原本顯然偏高且不合理的原告勝訴率的原因之一。

關於訴訟程序中,律師參與的提昇對於判決結果的影響狀況,可參下表四。

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表四、地方法院各類型訴訟程序原告敗訴率與被告委任律師率之對照

從表四有關2006年至2015年間三種訴訟程序類型中,法院判決原告敗訴的比例數量變化可以看到,小額訴訟程序中,被告委任律師的比率變化微乎其微,多數被告仍不委任律師,因此,雖然法院從2006年到2015年間,小額訴訟案件量大幅減少近六成工作量大幅降低,但原告完全敗訴的比率仍然偏低。也就是說,多數法院仍不採信被告的抗辯。

但與之相對的,在通常訴訟及簡易訴訟案件的狀況下,隨著被告委任律師的比率逐年提昇,原告完全敗訴的比率也跟著有相應的提昇,顯然被告委任律師對於爭取有利的訴訟結果確實有所影響,而且從十年間通常訴訟被告委任律師率的比率大幅提高1.5倍的狀況可以確知,這樣的數據變化不是單純用被告對於訴訟結果樂觀才會委任律師的觀點就可以完全解釋

因為沒有理由相信,十年前多數被告對於自己訴訟都比較悲觀而不願委任律師,但十年後卻有越來越多被告對自己的案件越來越樂觀而越願意聘請律師。

因此,從上開目前所蒐集得到的司法院各種統計數字的整理、對照就可以發現,通常訴訟程序十年來律師參與的比重不斷提昇,確實有助於減少法院的工作負擔,律師參與訴訟,確實有協助法院做成更加公正客觀的判決的效果,當事人委任律師確實有助於爭取對己更有利的訴訟結果。是以律師強制代理制度,顯然有助於減少法院的工作負擔,更有助於當事人爭取應有的權益。

二、律師強制代理制度的可行性

「106年司改國是會議」的結論為逐步擴大、落實律師強制代理制度,但同時簡易、小額訴訟則以不強制代理為原則。

在此一大前提之下,因目前通常訴訟程序每年案件量尚不足4萬件,就算全部推行律師強制代理,以目前(2019年度)累計已加入律師公會的律師數量有10305人的數量來看,客觀上亦非完全做不到。但如考量一步到位的可行性以及對於民眾訴訟權益的衝擊,漸進式推動不失為一個可行辦法。司法院2017年提出的草案,就是以訴訟標的金額500萬元以上的通常訴訟程序案件,作為推動律師強制代理制度的範圍。

依據司法院2019年年報,訴訟標的金額500萬元以上的通常訴訟案件共9108件,占當年度第一審終結案件數量(通常訴訟部份)37346件的29%。由於相關案件總數不高,卻又占通常訴訟案件近三成,乍看之下似乎適合作為第一階段推動律師強制代理的範圍,然而,由於到2015、2016年間,訴訟案件至少一方委任律師的比率就已經來到40%,而依照通常經驗,訴訟標的金額越大的,當事人委任律師代理的比例越高,訴訟標的金額500萬元以上的案件,金額不低,當事人委任律師的機會比其他案件高出許多。

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因此司法院2017年的草案如果要以訴訟標的金額500萬元以上作為推動律師強制代理的範圍,則司法院應該要先以內部統計數據說明,在訴訟標的金額500萬元以上的案件中,有若干數量的案件是沒有委任律師代理的。否則,如果多數的訴訟標的金額500萬元以上案件都已有委任律師代理,則此一草案的具體效益不大,就失去了推動律師強制代理的意義。

如改以得上訴第三審的訴訟標的金額150萬元以上案件作為推定基準,以2018、2019年的年報數據來看,每年訴訟標的金額150萬元以上500萬元以下的通常訴訟案件,約有13000至15000件之間。

以目前可能有60%案件未委任律師代理估計,則未來再新增可能需要律師代理的案件雖約在8000至9000件之間,但應仍在國內律師總數所能夠負荷的範圍之內,而且以得上訴第三審的案件作為律師強制代理的標準,日後即可以清楚看到律師作為在野法曹的角色全面性的進入協助訴訟後,對於法院工作負擔的正面影響,及一併觀察未來施行後,與後續二審及三審的案件數量消長間的關係。

這樣一來,就可於未來效益顯現後,對整體訴訟程序做更全面性的評估,是以訴訟標的金額150萬元以上作為推動律師強制代理的標準,應屬較為合理的作法。

至於律師強制代理制度推動後,可以預見未來會有更多沒有資力委任律師,而須尋求法律扶助基金會協助的當事人出現。為精確評估相關案件數量,此部份顯然需要法律扶助基金會協助彙整該會內部申請扶助案件中,訴訟標的金額超過強制代理門檻的案件數量,以及最後給予扶助的案件數量間的差距,才能精準評估律師強制代理制度推動後,對於法律扶助基金會的衝擊,以評估法律扶助的標準應如何配合放寬。

註解
  1. 106年5月8日司改國是會議第2分組第6次會議,司法院提出之資料
  2. 司法院104年度、105年度統計年報,地方法院部份,表15及表18
  3. 數據資料來源:整理自許士宦,「民事訴訟事實審之律師代理研究成果報告」,頁87-88(2015)及司法院統計年報
  4. 黃國昌,「律師代理對民事訴訟結果之影響」,中研院法學期刊第1期,頁83(2007)。
  5. 同前註,頁91。
  6. 同前註,頁97。
  7. 以下相關數據,均依照司法院歷年統計年報所載的通常訴訟、簡易訴訟、小額訴訟的裁判數及判決結果統計,以及前開許士宦教授「民事訴訟事實審之律師代理研究成果報告」所載的律師委任狀況等原始數據進行整理。
  8. 中研院張永健105年辦理司法院委託的「事實審民事訴訟事件強制律師代理實證研究計畫」,實證結果即指出,「法官對於律師代理對訴訟程序的影響,多半持正面態度,有 71.0%的法官認為律師代理可以『使爭點更明確』,68.1%則認為可以『防止輕率訴訟』,63.4%認為更能符合『書狀先行』,56.8%認為可以『整理限縮爭點』」,顯然第一線的法官們明確認知到律師代理訴訟對於減輕法官工作負擔的效果。該研究計畫成果報告,頁138(2017)。