疫後國際經貿秩序重組,幾乎失去功能的WTO有辦法「重開機」嗎?

疫後國際經貿秩序重組,幾乎失去功能的WTO有辦法「重開機」嗎?
Photo Credit: Reuters / 達志影像
我們想讓你知道的是

基於WTO組織內尚缺願意擔當領導者的國家,又本來承擔各國貿易爭端解決的上訴機構,迄今為止仍未正常運作,加上新冠肺炎疫情蔓延的結果,導致各國對WTO呼籲改革的聲音至今依然置若罔聞。

文:吳尊傑(中央研究院法律學研究所研究助理)

1994年4月15日,超過120個國家的代表齊聚摩洛哥的馬拉喀什(Marrakesh)召開會議,會後共同簽署被譽為「史上最大的貿易協議」(greatest trade agreement in history)的《馬拉喀什設立世界貿易組織協定》(1994Marrakesh Agreement Establishing The World Trade Organization)以及《烏拉圭回合多邊貿易談判蕆事文件》(Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations)。

最終也促成了世界貿易組織在隔年1月1日成立,其成立的目的在於建立一個用於推動跨境貨物與服務自由化、保護智慧財產權以及爭端解決的全球性架構。迄今25年,貿易以多種形式發展,而世界貿易組織在這一發展中起到了關鍵性作用;如今的世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)已經涵括了164個會員國,且覆蓋了全球貿易總額的98%。

近來,除了疫後國際經貿秩序有可能出現重構或位移外,更甚者為疫前各國提出針對現行貿易體制有無通盤檢討可能的建議,以便後續改革順利開展。

舉其要者,始於2017年6月30日,美國在WTO上訴機構法官Ricardo Ramirez-Hernandez任期屆滿後拒絕提名繼任者;後分別在隔年的8月1日和12月11日,先有韓籍法官Hyun Chong Kim辭職,後有Peter Van den Bossche常任法官任期屆滿,導致WTO上訴機構僅剩下四名常任法官,惟依然未有新的提名程序;2018年9月30日,常任法官Shree Baboo Chekitan Servansing任期結束,此時在WTO上訴機構僅餘三人。

由於美國拒絕提名候任常任法官,導致七名法官中有三名是在美國的干預下未獲重新提名;而當中兩名現任法官(分別是Ujal Singh Bhatla和Thomas R. Graham)的任期也即將於2019年12月10日屆滿;屆時只剩一名法官的情況下,將使WTO上訴機構無法繼續各國間爭端處理之上訴程序。(註1)

關於這個上訴程序,乃世界貿易組織依據〈爭端解決規則與程序瞭解書〉(Understanding on Rules and Procedures Governing The Settlement of Disputes, DSU)的規定,應設立由七人所組成之常設爭端解決機構(Dispute Settlement Body, DSB),這個機構應受理每一由專家組上訴的案件,並且輪流分配予三名不同法官審理,至於這種輪調方式應在常設上訴機構的工作程序中確定。(註2)

RTS2U4DQ
Photo Credit: Reuters / 達志影像

在過去幾十年中,世界貿易組織及其前身1947年的《關稅暨貿易總協定》(the General Agreement on Tariffs and Trade, GATT),共同促進了世界範圍內(特別是發達國家)國家間大幅降低關稅壁壘的行動。WTO的其中一項創新是建立具強制性的爭端解決系統(DSS),係由世貿組織中的獨立法官來解決與貿易有關的爭端。

哈佛大學杰弗里・弗里登(Jeffry Frieden)和弗萊徹法律與外交學院喬爾・特拉希曼(Joel Trachtman)兩位教授認為,隨著中國於2001年加入世界貿易組織,歐美各國對其「非市場導向經濟體」(Non-Market Oriented Regime)本身的非難;過去美國川普(Donald Trump)政府採取單方面貿易措施明顯是針對中國而來的,但亦為《世貿組織條約》(WTO Treaty)所明文禁止的行動(世貿組織的規則,禁止各國以自力救濟的方式來對他國採取貿易制裁行動)。

對此,就美國這樣的大國而言,單邊行動有時候的確具有吸引力;惟單邊主義是需要付出代價的,他國為了反制美國而必施行報復性行動;由此可見,破壞多邊秩序的結果勢將更加不符合美國的利益。基此,本文主要參考由中國、美國、歐盟分別提出的代表各自立場的WTO改革提案。

首先,依據中國在2019年5月13日提出的「中國就世貿組織改革之提案」(China's Proposal on WTO Reform)。具體而言,內容涵蓋十二大的改革建議:「(1)打破上訴機構成員遴選僵局;(2)強化對濫用國家安全例外措施的紀律;(3)強化對不符合世貿組織規則的單邊措施的紀律;(4)整頓農業領域中不公平的規則;(5)完善貿易救濟規則;(6)完成漁業補貼議題之談判;(7)增進與貿易有關電子商務議題談判在開放與包容的態度下開展;(8)推進新議題下多邊討論的過程;(9)加強成員間通報義務;(10)改進世貿組織機構的工作;(11)尊重發展中國家所享受特殊與差別待遇之權利;(12)堅持貿易與投資之公平競爭原則。」

接著從美國的角度出發,WTO改革必須包括以下內容:「(1)世貿組織必須解決非市場經濟體的不可預期的挑戰;(2)WTO爭端解決機制必須充分尊重會員國的主權政策選擇;(3)世貿組織成員國必須強迫遵守通報義務;(4)世貿組織對成員國的發展階段的定義必須加以調整,以反映當前之全球經貿情勢。」(註3)

最後,按歐洲議會(The European Council)在2018年6月28、29日提交給委員會的一份《概念書》(Concept paper)所示,歐盟希望從實體和程序兩個面向來推動WTO現代化改革的目標:「前者乃指解決全球貿易發展中至關重要的問題;後者是使組織走向一種談判模式(model of negotiations),並在世貿組織的主持之下,有興趣的會員國可以提出個別的問題,最終由構成WTO框架組成部分之部分或全體成員國達成之協議。」

具體而言,主要體現在三個方面:(1)規則制定與發展(rulemaking and development),歐盟的目標是更新規則並為其創造有利條件;(2)日常工作與透明度(regular work and transparency),歐盟的目標在於使WTO取得更為具體的成果,諸如保證各會員國貿易措施的透明度,並且在各會員國訴諸法律行動前解決具體的貿易爭端,最後在必要時逐步調整WTO規則;(3)爭端解決機制為可能的現代化改革指明了方向(dispute settlement set out the direction of a possible modernization effort),係指會員國在訴諸DSM前依賴於與會員國在規定時間內能就具體問題與爭執國相互溝通的渠道。

RTS2UC3R
世貿總幹事羅伯托・阿茲維多(Roberto Azevedo)|Photo Credit: Reuters / 達志影像

綜上所述,美歐版本的改革方案中針對中國的「非市場導向經濟體」與「不公平貿易規則部分」而來的質疑是一致的。然而,從歐盟提出的現代化改革方案以觀,其將WTO爭端解決機制的改革列為優先處理事項,明顯採取與美國不同的態度;對於兼顧發展中國家的利益,歐盟相較於美國要求定義成員國的發展階段所表現的決然態度來得柔和,主張採取漸進的方法來處理與發展中國家有關的特殊待遇的問題。

另外,關於歐盟方案中的數位時代下新貿易規則之制定,此點又與中國的立場是一致的。至於中國提出的「改革方案」,雖然其已位居世界第二大經濟體的地位,但依據世界銀行2018年的資料顯示,中國的人均國內生產總值為9770美元,至今依然是「發展中國家」,應無疑問。

由此可見,中國在「農業」、「漁業」和「涉及開發中國家特殊待遇」的議題上,或與美歐核心利益不符,惟卻符合廣大開發中國家的利益;值得一提的是,在打破上訴機構成員遴選僵局的立場上,與歐盟保持一致的立場;此外,在加強成員國的通報義務上,與美國方案又是一致的。因此,就未來WTO改革該何去何從?應有賴於各主要國家拋棄意識形態,在與各國理性交換意見後,提出一個可行性改革方案。

最後,回到疫後的國際秩序。誠如現任世貿總幹事羅伯托・阿茲維多(Roberto Azevedo)所言,挑戰將無處不在,基於WTO組織內尚缺願意擔當領導者的國家;又本來承擔各國貿易爭端解決的上訴機構,迄今為止仍未正常運作,某程度上威脅到世貿組織有關爭端解決的功能,故勢將導致今後的貿易摩擦更容易發生或易造成談判僵局;加上,新冠肺炎疫情蔓延的結果,導致各國對WTO呼籲改革的聲音至今依然置若罔聞。

此外,疫情又導致各國增加對出口的管制與相關的補貼政策,某程度上突顯全球供應鏈本身的脆弱性,又由於美國多次宣稱要退出世貿組織,實不利於疫後國際經貿的深度整合。就此而論,疫情後各國會否對全球化轉趨保守繼而走向「去全球化」(De-globalization)?持否定見解者諸如前任世貿總幹事帕斯卡爾・拉米(Pascal Lamy)所言,全球化趨勢有助於跨國供應鏈的整合,從疫情期間的防疫物資僅能由少數國家提供即可見一斑。

如同拉米在訪問中所強調「各國需要更多的國際合作」(We will need more international cooperation)以及「各國將需要更多的多邊主義、紀律,從而避免疫後的世界秩序成為叢林法則。」(We will need more multilateralism and we will need more discipline in order to avoid this post COVID-19 world to become the law of the jungle.)。

在本文看來,「逆全球化」(anti-globalization)或「去全球化」(De-globalization)對建構世界為一個多元競爭的格局,實無助益。本文深信,突如其來的新冠疫情就像是對「全球化」的一場考驗,要思辨的是在「考驗」的背後,如何建構一條更加順暢的溝通渠道,從而避免因為資訊不透明而引起彼此的猜忌。

註釋
  • 註1:Mark K. Neville, Trump Criticisms of The World Trade Organization, 30 J. INT'L TAX'N 37, 37, 2019 WL 6873818, 1.
  • 註2:SeeArticle 17(1) of DBU.
  • 註3:Ambassador Robert E. Lighthizer, 2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program 1, 101-102 (2019 Office of the United States Trade Representative).Available at https://ustr.gov/sites/default/files/2019_Trade_Policy_Agenda_and_2018_Annual_Report.pdf.

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航