從佛洛伊德事件看「警察績效制度」:一旦要求警察「積極執法」,被開刀的就會是這些族群

從佛洛伊德事件看「警察績效制度」:一旦要求警察「積極執法」,被開刀的就會是這些族群
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我們想讓你知道的是

很多警察政策討論到最後,其實就是「強勢執法」這個概念的各種版本,而目標值制度造成的各種狀況,則是赤裸地呈現這個思維的問題。

文:蕭仁豪(台灣警察工作權益推動協會理事)

5月25日的佛洛伊德案再度引爆美國社會與美國警察間的緊張關係,隨著行動的激化,對於到底美國警察有沒有種族歧視、相關議題中的美國警察工會、警察勞權行動狀況之間的糾葛的問題又再起討論,甚至關於在政治上是否涉及兩黨或甚至國外勢力操作也議論紛紛。

對於這個長久以來的問題,筆者認為單就個案其實很難做出討論,而實際上「一個種族歧視的警察殺了一個少數族裔」這種鮮明的個案問題,反而是非常罕見,「不帶有明顯偏見的警察造成執法爭議」的狀況才是常見的,而對於這個事件的政治面猜測,只能說不論如何揣度各方勢力的操作、誰有操作誰怎麼操作,最終也只是淪為打高空而徒做虛功,無法進入問題本身。

故筆者選擇從近年來被認為跟警察濫權有關的「警察績效制度」展開,從警察內部的系統性的角度,來探討美國警察與種族問題的關係,縱觀「績效」這樣看似中性的管理工具,放在警察體系中產生了什麼樣的狀況,而也藉此側面去觀察美國警察的歧視執法議題。

美國警察「績效問題」的不同面貌

所謂的「績效」,在一般的討論上,是一項管理工具,目的在於鑒衡一個組織的運作效能跟工作成效、評量每個工作人員的工作能力與能力向度,最常見的名詞便是所謂的關鍵績效指標(Key Performance Indicators,簡稱KPI)。績效或KPI在本質是中性的管理工具,隨著近代的行政管理學,公司管理方法被引進政府部門管理而普遍應用。

但是如果要以整個美國警察制度的演進與研究來說,中文的「警察績效」這個詞實際上是不正確的用詞,因為我們台灣警察稱為「績效」的東西,在美國警察制度討論中,實際上分為兩個類型:

  • 第一種是「performance measurement」,直接翻譯意思大概是「對於表現的評測」,就是上面所提到的各種管理工具如KPI的應用,對於警察人員的個人,或警察機關的工作能力的整體評量工具。
  • 第二種則是「quota system」,直接翻譯就是「配額系統」、「目標值系統」,或者是常見的白話是「扣打」,是「訂定一個明確的達成目標,不論是數量上的目標值,或比例上的目標值」的制度。

在「quota system」的部分,就凸顯台灣與美國對於警察制度的認知是非常不同的,在台灣,普遍不會認為警察訂定一個達成目標是有問題的,但是在美國而言就不同了,美國社會對於「警察有一個執法的目標值」非常忌諱,最早在1981年就有州直接立法禁止這種目標值制度。

因為在美國認為,執法就是執法,不應該有特定的目標值,所以有很多的網路上文章是在質疑美國警察到底有沒有這種制度,以及一直有法律上的爭論,討論這種制度到底有沒有違憲的問題,在近年來的關於美國警察濫權的實證研究中,目標值制度也被視為一個影響要素。美國警察也常一再保證沒有這個制度,而實際狀況則是很多警察局會私下做、私下要求,而一旦被吹哨、被發現就會被視為醜聞。

而也影響到了對於「performance measurement」的部分。有組織就會需要管理,有這種制度就自然比較沒有爭議,但是因為對於quota system的態度不同,美國警察不能直接用「查緝數字」決定升遷,所以就會以其他的各式指標或能力去評估,而台灣警察會因為可以看查緝數字,所以其他部分的能力評估就會相對比較簡略或不重視。

而從全觀的角度來說,為什麼需要去分出這兩種概念?以交通問題為例,假設一個城市的警察局年年都可以開出很多的交通罰單,甚至越開越多,表面上固然可說這代表這個警察局的人員很積極在查緝,是「好警察」,甚至某角度可以解釋為「這個城市的地方政府很重視交通問題」;但是這個「好」的實際上反而代表了「不好」,一個城市會出現這麼多的交通違規可以讓警察開單,實際上說明的反而是「這個城市的交通規劃有問題」,這就是為甚麼管理上不應該混淆這兩個面向,因為那會造成「不好的被解釋為好的」,也會造成問題被轉移焦點,變成「一旦有交通問題,警察開單都能解決」的奇怪認知,而如果在內部管理也這樣混淆的話,最後整個組織的運作就會往錯誤的方向前進。

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「police quota」與美國警察執法問題的法律爭論

在法律上關於「police quota」的爭論,主要會主張「這個制度是否造成警察的執法不正當」,特別是「盤查、攔停、逮捕」等階段,美國警察與台灣警察法規的規範原則類似,警察人員需要基於「合理懷疑」發動盤查、基於「相當理由」發動拘捕(這部分相對台灣有些許不同),裡面都涉及高度主觀的判斷成分。

理想上,警察形成這些判斷的時候,應該是基於中性的現場狀況去研判,也就是到底對象涉及犯罪行為的可能性有多大,而如果警察在執法的時候考慮目標值的問題,那就會變成警察考量了不應該考慮的部分,而這就可能會造成警察在執法判斷上的偏頗。

目標值制度的問題跟爭議,其實早於1982年就已經在芝加哥就有被提起過,當時的芝加哥市法規有一個模糊空間,讓警察會空泛的主張有擾亂秩序的行為就可以拘捕,而當時為了凸顯執法決心,芝加哥市的逮捕數字陡增,而且數字上呈現針對少數族裔的狀況,被認為只是為了凸顯警察有執法能力,為了逮捕而逮捕,這無異於只為了目標值做事,而這樣的做法也被認為只是增加社群間的緊張。

目標值制度的法律上問題,第一個立法禁止績效制度的州是賓州,在1981年就有的立法,但在早期普遍各州沒有這樣的法規,所以美國法院態度通常是帶有些許疑慮但保守,基本上不直接否定這種目標值制度的存在,如美國第四巡迴法院2002年的Gravitte v. North Carolina Div. of Motor Vehicles案,這案中當事人主張警察是為了達成最低目標值要求才攔查,所以不正當。

而第四巡迴法院的當時回應則是,警察單位為了確保工作的持續運作,設立「最低的要求」是合理的,雖然這樣的做法看似會干涉到警察裁量權,但實際上還是回歸警察人員的現場判斷;而相對來說,如果這個目標值是極度誇張或讓人難以接受的(egregious or outrageous),甚至到達要違法才能達成目標的狀況,那就這個績效制度就會是有導致違法疑慮的。而在非常早期就已經明文規定禁止警察目標值制度的州,其實也有地方法院類似這個論理,認為即使目標值制度本身違法,但只要不是太誇張的目標要求也還不會影響執法本身的合法性。

在滿長的一段時間中,整體來看,對於警察的目標值這件事,美國法院都處於一種曖昧,或甚至可說鄉愿的態度:基本上不反對,不過也認為目標值不應該高到足以影響警察人員的執法公正性,但是到底這個目標值多高才叫不合理而會影響執法的合法性,其實也很難證明跟認定,可是在各種個案中,法院又也常常透露出,認為存在這種制度的確可能影響警察的執法,甚至迫使警察人員做出有問題的執法的疑慮。

而慢慢地到後來,對於警察執法的目標值制度,是否造成整體執法的種族歧視的問題浮上檯面,越來越多州立法禁止警察的目標值制度,而法院於檢察官的態度也慢慢明確化,會對於警察到底有沒有目標值制度做出調查跟審核;而相對的,美國警察官方也有各式的說詞主張「沒有目標值制度」,如「只是分析比較」「只是鼓勵」等等說法。

另一個原因也可能多少可以歸咎於美國法院,過去長久以來不對於這個問題採取強硬態度,而造成各警察局目標值制度私下越來越普及甚至濫用,造成在比較晚近對於police quota問題的討論跟研究中發現,美國警察為了這個目標值(最典型的是arrest quota,要求警察人員要做出「足夠多的拘捕次數」),而針對少數族裔執法的狀況越來越明顯而嚴重,所以法院也開始正視這個問題。

在一個近年最重要的案例,第二巡迴法院2013年的Floyd v. City of New York案中,法院認為紐約市警察局的「攔停與拍搜(stop-and-frisk)」,一個要求警察人員應該要攔停與拍搜的目標值的政策,實際上導致了整體紐約市警察人員違反或是無視法令規定任意攔查的狀況的增加,是違憲的。

美國警察對「quota system」的反擊,以及對種族問題的反思

與台灣警察可說是一樣的狀況,這種目標值系統通常伴隨各種更直接的勞動權問題。很多台灣警察欽羨美國警察似乎權限很大,但是可能不知道在美國當警察,其實也有不小的機會遇到「逼績效」(meet a quota)的問題,雖然不像台灣是所有警察都會遇到績效或目標值問題,但美國警察因為「未達目標值」而遭遇不當管理,例如未達目標值不給予加班費、不當調動、報復性的不當管理,甚至公開批評績效制度就會被惡整,這些狀況是存在而且不在少數的。

因為問題越來越受注目,近年在美國不少州也開始立法「禁止警察有目標值制度」,就筆者的調查,包含這兩年提案的州,有這種立法或規定的州已經過半,而在推動立法的人裡面,其實也有警察退休在推動立法的人,而過往某些州在立法時,也有出現警察局長反對的狀況

也許應該先來說說紐約市警察局警察Craig Matthews的故事。紐約市警察局的一個至今仍未真正結束的政策:「攔停與拍搜(stop-and-frisk)」,這個政策是要求警察人員應該要每天都有一定的攔停與拘捕次數,甚至會列表比較,這種被認為「種族剖繪(racial profiling)」的模式,也被認為有加深執法上偏見的問題。而且這其實不僅是針對黑人,而是各種「非白人」的族裔都受到影響。

Matthews公開批評與拒絕這個政策,主張這個政策造成很多違法的攔查或拘捕,而且有造成種族歧視性的執法,但這樣的行動卻造成被所屬單位調整工作、不給付加班費與核假、影響升遷等懲罰性措施,最初在地方法院以「公務人員的言論自由不包含對職務的討論」認為是合法管理,而經上訴後被推翻,最後在2015年Matthews得到紐約市警察局28萬美金的賠償

其實不只Matthews對於這個狀況感到不滿,除了民眾在訴訟上爭論警察執法合法性時會提出目標值制度是否影響警察的執法合法性,這樣的體制有造成歧視執法、不公正的問題,過去或近年來也持續有警察表示對於這些目標值要求帶來的懲罰機制、甚至變相變成強迫性的種族針對性執法的政策不滿,但是因為擔憂遭遇壓力,所以多數警察仍然是以匿名表態為主。

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這樣的雙面關係,在這個議題上呈現的其實是一種很直接的狀況:警察確實有歧視執法的狀況,而甚至某意義上可以說是被強迫的、造成惡性循環的,而且這種強迫是直接侵害警察人員勞動權的管理方法。從另外一個面向來說,這象徵的也是美國警察並非都不承認存在歧視性執法、對於自己同事的問題保持沉默,而是可能基於各種社群內文化的因素,雖然可能比例上仍然不多,但是需要尋找適切的時機去表明他們的所見。

而對於警察績效問題與種族問題的交織,也曾有人評論,長期以來美國各警察工會實際上對於police quota問題都有持續的與官方協商與交手,但是對於是否涉及種族問題的部分,始終沒有很明確的表態,其實是很可惜的,甚至也有警察批評工會對於這部分問題沒有具體行動

到底針對種族執法這件事的背後問題為何,從各種跡象可以發現其實美國警察內部似乎很有意見,也有人採取行動跟公開批判,但是卻缺乏整體性的支持與整合。在美國警察的議題中,有一個詞是「blue wall of silence」,指稱的是警察人員本身因為社群、文化等等壓力不願意公開討論組織內的問題的狀況,但只能說現實是,如果不推倒這面「牆」,即使有少數警察出來對於內部問題聲討,那終究也無法彌補外界對於警察的誤解鴻溝。

警察制度的停滯,與如何向前

要再澄清的是,筆者不是要主張「police quota system」是美國警察種族歧視或濫權問題的唯一成因,解決這個也爭議不代表就可以徹底解決所有問題,但是從這個問題切入,可以看到的是,其實問題不只在於比較難以捉摸的個人因素、價值觀、文化問題,也有部分在於整個警察組織有其特殊的運作模式。

很多警察政策討論到最後,其實就是「強勢執法」這個概念的各種版本,而目標值制度造成的各種狀況,則是赤裸地呈現這個思維的問題。沒有做出攔停或拍搜,可能是因為真的懈怠執勤,但也有可能是因為每個人對於法律的定位不同,因為很多的警察執法最終都是侵犯性的,警察也是人,而也並非所有人都會想要時時刻刻侵擾他人,但是訂出目標值,甚至未達目標值就會被懲罰甚至工作不保的時候,判斷的扭曲就會出現。

當然,這可能也是相對簡化的說法,因為也有情況是沒有這樣的具體目標值,而是一連串的「比較」「評比」中,或者甚至是組織內的文化關係,沒有這樣的要求也要「求表現」,又或者也只是單純的上級要求「要多做」,這些因素會形塑出一個模糊的目標,以一種潛規則的方式存在警察工作中。但這也凸顯了另一個問題,警察也是一個受薪的工作者,理論上也應該付出相應的「勞力產出」,這個說法並非完全的不合理,但是同時要提出的疑問是,有些要求看似是希望警察有「產出」,但是這個「產出」到底應該是什麼?假設我們希望警察積極執法,那這樣做目的到底是什麼?

也許應該更進一步要討論到的其實是,整個司法系統本身就潛含階級壓迫問題,在當代犯罪學已經討論了無數次的問題,假設我們以全體來看,犯罪或者甚至包含秩序違反行為,背後都涉及經濟性的、社會性的因素,進出監獄的絕大多數都會是社會中的相對弱勢,而特別因為美國社會的性質,膚色會跟社會地位有相關性。在這樣的條件下,不論目標值制度或任何政策是看起來如何的中性,一旦要求警察要「積極執法」、「要有產出」,那第一個開刀的就會是這些族群。

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筆者一樣從警的經驗,其實多少也會同意前科、所屬社群、甚至性傾向或社會經濟狀況等等是一個判斷的方法,警察這樣長期與犯罪者接觸的群體,自然會形塑出一些「經驗法則」;但可能也是這樣的經驗法則的存在,會變成「這是偏見」還是「這是一種『客觀判斷』」的混淆,這有時其實不是那麼容易區分的,而在關於美國警察執法到底是否帶有種族偏見的爭論中,也常常出現這樣的「主張」,認為某種群體就是犯罪現象比較嚴重,所以這樣的結果是「理所當然」。

但在美國,之所以會有警察人員冒著風險去揭露這個問題,就代表並不是所有的警察都贊同這個「理所當然」。假設警察只是服從這個「理所當然」的做法,那最後造成的其實是繼續「固化」這個理所當然:因為某族群的犯罪比例高,所以就針對這個族群,而長期下來就變成不可抹滅的標籤與「慣性」,警察的執法變成只是反映「社會現實」,不追求社會的改變,而盲目的運作,到最後所謂「警察工作的產出」,不會推動社會往前,反而只是成為將社會固定在現狀的力量,而甚至在有「特別壓力」的狀況,例如quota system帶來的壓力,就可能將整個運作往「狩獵少數群體而運作」的方向推動。

這就聯想到最近的有關AI判斷犯罪者的研究,引起學界反彈的新聞,或許機器看起來比較「客觀」,不像人類,可能真的有那種帶有強烈偏見的警察存在;但同時,也有對於政策是否帶來偏見與歧視帶有質疑,並且站出來批評這樣的制度與運作並不正義的警察,這是機器做不到的事情。

美國警察的執法問題,常引出的是對於警察組織到底如何改造、警察教育訓練到底如何調整的討論,而同時,其實也應該看到警察內部,警察組織終究並不是均質的群體,對於「何謂警察工作、從事這個工作最終要成就什麼」有不同的看法,這樣的內部反省與批判,其實才會是落實改變警察組織的力量。

警察並不是盲目依據統計數字工作的職業,警察的專業也不應該只建立在那些「經驗法則」之上,回歸本性,警察是面向人群的職業,不論是警察基層或尤其是警察高層,只有切實理解自己是面對著人,才能解決人的問題。

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航