從佛洛伊德事件看「警察績效制度」：一旦要求警察「積極執法」，被開刀的就會是這些族群

文：蕭仁豪（台灣警察工作權益推動協會理事）

5月25日的佛洛伊德案再度引爆美國社會與美國警察間的緊張關係，隨著行動的激化，對於到底美國警察有沒有種族歧視、相關議題中的美國警察工會、警察勞權行動狀況之間的糾葛的問題又再起討論，甚至關於在政治上是否涉及兩黨或甚至國外勢力操作也議論紛紛。

對於這個長久以來的問題，筆者認為單就個案其實很難做出討論，而實際上「一個種族歧視的警察殺了一個少數族裔」這種鮮明的個案問題，反而是非常罕見，「不帶有明顯偏見的警察造成執法爭議」的狀況才是常見的，而對於這個事件的政治面猜測，只能說不論如何揣度各方勢力的操作、誰有操作誰怎麼操作，最終也只是淪為打高空而徒做虛功，無法進入問題本身。

故筆者選擇從近年來被認為跟警察濫權有關的「警察績效制度」展開，從警察內部的系統性的角度，來探討美國警察與種族問題的關係，縱觀「績效」這樣看似中性的管理工具，放在警察體系中產生了什麼樣的狀況，而也藉此側面去觀察美國警察的歧視執法議題。

美國警察「績效問題」的不同面貌

所謂的「績效」，在一般的討論上，是一項管理工具，目的在於鑒衡一個組織的運作效能跟工作成效、評量每個工作人員的工作能力與能力向度，最常見的名詞便是所謂的關鍵績效指標（Key Performance Indicators，簡稱KPI）。績效或KPI在本質是中性的管理工具，隨著近代的行政管理學，公司管理方法被引進政府部門管理而普遍應用。

但是如果要以整個美國警察制度的演進與研究來說，中文的「警察績效」這個詞實際上是不正確的用詞，因為我們台灣警察稱為「績效」的東西，在美國警察制度討論中，實際上分為兩個類型：

第一種是「performance measurement」，直接翻譯意思大概是「對於表現的評測」，就是上面所提到的各種管理工具如KPI的應用，對於警察人員的個人，或警察機關的工作能力的整體評量工具。
第二種則是「quota system」，直接翻譯就是「配額系統」、「目標值系統」，或者是常見的白話是「扣打」，是「訂定一個明確的達成目標，不論是數量上的目標值，或比例上的目標值」的制度。

在「quota system」的部分，就凸顯台灣與美國對於警察制度的認知是非常不同的，在台灣，普遍不會認為警察訂定一個達成目標是有問題的，但是在美國而言就不同了，美國社會對於「警察有一個執法的目標值」非常忌諱，最早在1981年就有州直接立法禁止這種目標值制度。

因為在美國認為，執法就是執法，不應該有特定的目標值，所以有很多的網路上文章是在質疑美國警察到底有沒有這種制度，以及一直有法律上的爭論，討論這種制度到底有沒有違憲的問題，在近年來的關於美國警察濫權的實證研究中，目標值制度也被視為一個影響要素。美國警察也常一再保證沒有這個制度，而實際狀況則是很多警察局會私下做、私下要求，而一旦被吹哨、被發現就會被視為醜聞。

而也影響到了對於「performance measurement」的部分。有組織就會需要管理，有這種制度就自然比較沒有爭議，但是因為對於quota system的態度不同，美國警察不能直接用「查緝數字」決定升遷，所以就會以其他的各式指標或能力去評估，而台灣警察會因為可以看查緝數字，所以其他部分的能力評估就會相對比較簡略或不重視。

而從全觀的角度來說，為什麼需要去分出這兩種概念？以交通問題為例，假設一個城市的警察局年年都可以開出很多的交通罰單，甚至越開越多，表面上固然可說這代表這個警察局的人員很積極在查緝，是「好警察」，甚至某角度可以解釋為「這個城市的地方政府很重視交通問題」；但是這個「好」的實際上反而代表了「不好」，一個城市會出現這麼多的交通違規可以讓警察開單，實際上說明的反而是「這個城市的交通規劃有問題」，這就是為甚麼管理上不應該混淆這兩個面向，因為那會造成「不好的被解釋為好的」，也會造成問題被轉移焦點，變成「一旦有交通問題，警察開單都能解決」的奇怪認知，而如果在內部管理也這樣混淆的話，最後整個組織的運作就會往錯誤的方向前進。

「police quota」與美國警察執法問題的法律爭論

在法律上關於「police quota」的爭論，主要會主張「這個制度是否造成警察的執法不正當」，特別是「盤查、攔停、逮捕」等階段，美國警察與台灣警察法規的規範原則類似，警察人員需要基於「合理懷疑」發動盤查、基於「相當理由」發動拘捕（這部分相對台灣有些許不同），裡面都涉及高度主觀的判斷成分。

理想上，警察形成這些判斷的時候，應該是基於中性的現場狀況去研判，也就是到底對象涉及犯罪行為的可能性有多大，而如果警察在執法的時候考慮目標值的問題，那就會變成警察考量了不應該考慮的部分，而這就可能會造成警察在執法判斷上的偏頗。

目標值制度的問題跟爭議，其實早於1982年就已經在芝加哥就有被提起過，當時的芝加哥市法規有一個模糊空間，讓警察會空泛的主張有擾亂秩序的行為就可以拘捕，而當時為了凸顯執法決心，芝加哥市的逮捕數字陡增，而且數字上呈現針對少數族裔的狀況，被認為只是為了凸顯警察有執法能力，為了逮捕而逮捕，這無異於只為了目標值做事，而這樣的做法也被認為只是增加社群間的緊張。

目標值制度的法律上問題，第一個立法禁止績效制度的州是賓州，在1981年就有的立法，但在早期普遍各州沒有這樣的法規，所以美國法院態度通常是帶有些許疑慮但保守，基本上不直接否定這種目標值制度的存在，如美國第四巡迴法院2002年的Gravitte v. North Carolina Div. of Motor Vehicles案，這案中當事人主張警察是為了達成最低目標值要求才攔查，所以不正當。