從佛洛伊德事件看「警察績效制度」:一旦要求警察「積極執法」,被開刀的就會是這些族群

從佛洛伊德事件看「警察績效制度」:一旦要求警察「積極執法」,被開刀的就會是這些族群
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

我們想讓你知道的是

很多警察政策討論到最後,其實就是「強勢執法」這個概念的各種版本,而目標值制度造成的各種狀況,則是赤裸地呈現這個思維的問題。

而第四巡迴法院的當時回應則是,警察單位為了確保工作的持續運作,設立「最低的要求」是合理的,雖然這樣的做法看似會干涉到警察裁量權,但實際上還是回歸警察人員的現場判斷;而相對來說,如果這個目標值是極度誇張或讓人難以接受的(egregious or outrageous),甚至到達要違法才能達成目標的狀況,那就這個績效制度就會是有導致違法疑慮的。而在非常早期就已經明文規定禁止警察目標值制度的州,其實也有地方法院類似這個論理,認為即使目標值制度本身違法,但只要不是太誇張的目標要求也還不會影響執法本身的合法性。

在滿長的一段時間中,整體來看,對於警察的目標值這件事,美國法院都處於一種曖昧,或甚至可說鄉愿的態度:基本上不反對,不過也認為目標值不應該高到足以影響警察人員的執法公正性,但是到底這個目標值多高才叫不合理而會影響執法的合法性,其實也很難證明跟認定,可是在各種個案中,法院又也常常透露出,認為存在這種制度的確可能影響警察的執法,甚至迫使警察人員做出有問題的執法的疑慮。

而慢慢地到後來,對於警察執法的目標值制度,是否造成整體執法的種族歧視的問題浮上檯面,越來越多州立法禁止警察的目標值制度,而法院於檢察官的態度也慢慢明確化,會對於警察到底有沒有目標值制度做出調查跟審核;而相對的,美國警察官方也有各式的說詞主張「沒有目標值制度」,如「只是分析比較」「只是鼓勵」等等說法。

另一個原因也可能多少可以歸咎於美國法院,過去長久以來不對於這個問題採取強硬態度,而造成各警察局目標值制度私下越來越普及甚至濫用,造成在比較晚近對於police quota問題的討論跟研究中發現,美國警察為了這個目標值(最典型的是arrest quota,要求警察人員要做出「足夠多的拘捕次數」),而針對少數族裔執法的狀況越來越明顯而嚴重,所以法院也開始正視這個問題。

在一個近年最重要的案例,第二巡迴法院2013年的Floyd v. City of New York案中,法院認為紐約市警察局的「攔停與拍搜(stop-and-frisk)」,一個要求警察人員應該要攔停與拍搜的目標值的政策,實際上導致了整體紐約市警察人員違反或是無視法令規定任意攔查的狀況的增加,是違憲的。

美國警察對「quota system」的反擊,以及對種族問題的反思

與台灣警察可說是一樣的狀況,這種目標值系統通常伴隨各種更直接的勞動權問題。很多台灣警察欽羨美國警察似乎權限很大,但是可能不知道在美國當警察,其實也有不小的機會遇到「逼績效」(meet a quota)的問題,雖然不像台灣是所有警察都會遇到績效或目標值問題,但美國警察因為「未達目標值」而遭遇不當管理,例如未達目標值不給予加班費、不當調動、報復性的不當管理,甚至公開批評績效制度就會被惡整,這些狀況是存在而且不在少數的。

因為問題越來越受注目,近年在美國不少州也開始立法「禁止警察有目標值制度」,就筆者的調查,包含這兩年提案的州,有這種立法或規定的州已經過半,而在推動立法的人裡面,其實也有警察退休在推動立法的人,而過往某些州在立法時,也有出現警察局長反對的狀況

也許應該先來說說紐約市警察局警察Craig Matthews的故事。紐約市警察局的一個至今仍未真正結束的政策:「攔停與拍搜(stop-and-frisk)」,這個政策是要求警察人員應該要每天都有一定的攔停與拘捕次數,甚至會列表比較,這種被認為「種族剖繪(racial profiling)」的模式,也被認為有加深執法上偏見的問題。而且這其實不僅是針對黑人,而是各種「非白人」的族裔都受到影響。

Matthews公開批評與拒絕這個政策,主張這個政策造成很多違法的攔查或拘捕,而且有造成種族歧視性的執法,但這樣的行動卻造成被所屬單位調整工作、不給付加班費與核假、影響升遷等懲罰性措施,最初在地方法院以「公務人員的言論自由不包含對職務的討論」認為是合法管理,而經上訴後被推翻,最後在2015年Matthews得到紐約市警察局28萬美金的賠償

其實不只Matthews對於這個狀況感到不滿,除了民眾在訴訟上爭論警察執法合法性時會提出目標值制度是否影響警察的執法合法性,這樣的體制有造成歧視執法、不公正的問題,過去或近年來也持續有警察表示對於這些目標值要求帶來的懲罰機制、甚至變相變成強迫性的種族針對性執法的政策不滿,但是因為擔憂遭遇壓力,所以多數警察仍然是以匿名表態為主。

shutterstock_449074129
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

這樣的雙面關係,在這個議題上呈現的其實是一種很直接的狀況:警察確實有歧視執法的狀況,而甚至某意義上可以說是被強迫的、造成惡性循環的,而且這種強迫是直接侵害警察人員勞動權的管理方法。從另外一個面向來說,這象徵的也是美國警察並非都不承認存在歧視性執法、對於自己同事的問題保持沉默,而是可能基於各種社群內文化的因素,雖然可能比例上仍然不多,但是需要尋找適切的時機去表明他們的所見。

而對於警察績效問題與種族問題的交織,也曾有人評論,長期以來美國各警察工會實際上對於police quota問題都有持續的與官方協商與交手,但是對於是否涉及種族問題的部分,始終沒有很明確的表態,其實是很可惜的,甚至也有警察批評工會對於這部分問題沒有具體行動