北約70週年:內訌之下如何凝聚向心力?找來「中國」當共同敵人

北約70週年:內訌之下如何凝聚向心力?找來「中國」當共同敵人
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我們想讓你知道的是

因現在沒有明確的敵人,北約的凝聚力下降,從軍費分擔到成員國不定的外交立場,種種問題都使北約組織運作更為困難,也在北約的未來道路佈上層層阻礙。

文:周永秦(北市成功高中畢,清華大學新生,任網路學生媒體總編輯)

北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization,NATO),成立於1949年,是冷戰期間為防範以蘇聯為首的共產集團,而由美、英、法等十二國籌組的國際組織。作為西方國家政治與軍事上聯盟,北約軍事力量由成員國的軍隊組成,在四十餘年的冷戰期間保護了西歐國家的安全。

1991年蘇聯解體,華沙公約組織宣告解散,北約的頭號敵人消失。其後北約開始東擴,陸續吸收前華沙公約組織的東歐國家。現今北約共有29個成員國,其全成員國的國防支出佔全球國防支出的70%,同時北約也是世界上最大軍事聯盟。

2019年,正逢北約成立七十週年,各成員國領導人12月3日到4日在倫敦舉行峰會,針對北約的發展及世界局勢交流討論。會後北約發表聯合聲明:「北約保證我們的領土和十億公民的安全、自由、共享的價值觀,包括民主、自由、人權和法治。團結一致、凝聚一心是我們同盟的基石。」

走過冷戰的風風雨雨,北約已然成為一名老戰士,然而北約現在正面對不少新問題。近年來北約不少重要成員都對北約提出批評,內訌局面越演越烈,而對外北約也充滿挑戰。本文就來探討北約現在所面臨的內憂及外患。

近代北約發展(二十世紀末至今)

蘇聯及華沙公約組織解體後,歐洲的政治及軍事情勢發生了劇烈變化,北約從過去僅面對單純武力威脅,擴張到打擊恐怖主義、資訊安全、大規模毀滅性武器,甚至是能源、疾病、全球暖化等多元議題上。

1991年,北約創立了由北約國家、前華約國、獨立國協及波羅的海三國組成的北大西洋合作委員會,作為與中歐、東歐及俄羅斯的對話平台,以建立和平夥伴關係。儘管冷戰鐵幕已瓦解,北約與俄羅斯關係緩和並試圖共創和平,然而畢竟俄羅斯依然是世界軍事強國,西方對莫斯科仍有擔憂,因此北約將俄羅斯視為頭號威脅。

1993年,北約干預南斯拉夫內戰,歐洲戰火重燃,這是蘇聯解體後北約首次軍事行動。而後北約在戰略局勢上開始改被動為主動,積極介入各類戰事。1997年,北約更成立歐洲北大西洋夥伴關係委員會,旨在加強歐洲及大西洋地區的安全與穩定。此委員會的成立將北約在政治及軍事的任務提升到了新的水平,北約的使命從單純防衛軍事入侵擴展到維持和平及促進區域穩定。

2001年,美國發生九一一事件,依據《北大西洋公約》第五條「各締約國同意對於歐洲或北美之一個或數個締約國之武裝攻擊,應視為對締約國全體之攻擊。」(集體防衛制度,攻擊一國視為攻擊全體),北約將此事件視為對北約全體國家的攻擊,2003年北約派駐部隊進入阿富汗,開始北約首次「區域外行動」(out of area operation)。這也標誌著北約從原先區域性軍事組織提升至全球軍事力量。

儘管北約的成員持續增加,任務類型擴展,組織規模也逐步擴大,然而英國國防分析師克拉克(Michael Clarke)認為,北約並沒有比以往更加強大。「北約正面臨困境。」克拉克指出,「北約的確是世界上最偉大的軍事聯盟,然而如今約有30名成員,它的實力卻比不上成員國僅有一半的時候。」

北約現在面臨的最大問題就是內部成員國的內訌,其中就以土耳其問題及軍費問題最為劇烈。

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土耳其總統艾爾多安|Photo Credit: Reuters / 達志影像

北約的內憂——土耳其問題

土耳其地處歐亞陸橋,擁有極高戰略價值,是世界軍事大國之一,同時也是北約的資深成員。然而,北約的內訌卻也是土耳其引起。

歐巴馬(Barack Obama)政府時期,土耳其曾向美國協議購買美製愛國者防空飛彈。在多方討價還價後,最終因華盛頓不答應土耳其要求的「技術轉移」而告吹,爾後土方轉向莫斯科,改購俄製飛彈。儘管受美國及北約再三阻撓,土耳其最終仍向俄羅斯下訂購買S-400防空飛彈系統。

2019年7月12日,第一批S-400交貨,土耳其正式部署俄製武器。作為抗議,五天後7月17日,美國正式把土耳其踢出「F-35戰機計畫」,土耳其數十年來的投資及下訂的100架F-35戰機全泡湯。同時法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)也譴責土耳其:身為同盟的一員,怎麼可以與我們合作,又向俄羅斯買飛彈?

土耳其以往並沒有完善的防空飛彈系統,過去數十年,駐紮在土耳其的防空飛彈都是由北約部署及指揮,每逢土耳其遭受威脅都需看北約臉色。因此,缺乏「防空自主」的土耳其這次才會執意購買俄製飛彈。現今土耳其部署了S-400,一方面俄製武器的零件配備與北約系統不相容,另一方面美國也擔心土耳其部署俄製系統後,北約武器參數恐將透過S-400被俄情報平台偵蒐。而將土耳其踢出F-35計畫,便是怕莫斯科透過在土部署S-400取得F-35的機密參數。

除土部署俄製飛彈的問題外,2019年十月美軍撤出敘利亞後,土軍隨即發動「和平之泉」軍事行動,對敘利亞西北部的庫德族勢力展開攻擊,此舉更是造成北約內部分裂。北約包括英、法、德在內多國皆公開譴責土耳其的行為,同時削減對土耳其的軍火出口。所有北約成員國中,則以法國的炮火最為猛烈。馬克宏抨擊土耳其是在攻擊北約盟友,安卡拉正與IS為伍,土耳其總統艾爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)則反駁馬克宏根本不了解敘利亞現在的處境。

法國除了與土耳其展開口水戰外,更將炮口指向北約。馬克宏在2019年11月7日《經濟學人》雜誌的專訪中,批評華盛頓在未通知北約盟國的情況下逕行從敘利亞撤軍,甚至默許土耳其出兵。馬克宏直言北約已經「腦死」,歐洲的防衛不該再依賴美國。對此,川普(Donald Trump)回擊馬克宏的言論非常無禮,艾爾多安則批評馬克宏見識淺薄,更謾罵他「才該去檢查你的腦死」,引發法土兩國外交危機。

北約70週年倫敦峰會前夕,美、法、土三國早已吵得不可開交,峰會中更是陷入水深火熱。相比這三國,北約其餘成員則試圖當中間人和緩氣氛,同時也盡力為北約袒護。德國總理梅克爾(Angela Merkel)呼籲各國保持克制,並表示:歐洲目前無法獨立保衛自己,北約的存在符合我們的最大利益。正逢北約70大壽,倫敦峰會卻沒有慶祝氛圍,美、法、土的口水戰讓北約內部分歧越演越烈。

北約的內憂——軍費問題

美國總統川普對北約問題相當感冒。在「美國利益優先」的政策下,他尤其不滿北約軍費問題。川普指責說美國負擔了較高的軍費,而其他北約國家只是在「搭便車」,美國一直在出錢保衛歐洲。根據北約的資料,2018到2019年北約的軍事支出有22.1%是由美國承擔,為成員國之最,其次為德國的14.76%,再來則是法國的10.49%。

除軍費分擔問題外,各成員國在國防支出佔其國家生產總值(GDP)比重一事上也令川普不滿。2014年北約全體成員同意,要求各國在2024年將國防支出提升到其GDP的2%。然而據北約2019年11月的資料,僅有九個成員國達標,約全體三成。其中,GDP佔比最高的仍是美國,為3.42%,接著為保加利亞的3.25%,以及希臘的2.28%。北約經濟大國法國及德國均未達標,德國更坦承他們恐怕要到2030年才能達標。

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北約各國國防支出佔其國家生產總值數據|Photo Credit: NATO

現今多個國家皆依賴於北約集體防衛制度而持續降低國防開支。以德國為例,身為歐陸經濟龍頭,德軍在國防預算上卻相當缺乏。德國在2009年的裁軍中,把徵兵制改為募兵制,十萬陸軍砍至六萬餘人,各式裝備武器也大量封存,例如德軍主力戰車「豹二」,便從原先2500輛減至350輛,僅服役較先進的改進型「豹二A六」。儘管留存的裝備皆是精銳,然而數量上的不足以及因經費缺乏而造成低迷的妥善率,都使德軍作戰能力大打折扣。

在川普多次抱怨甚至放話退出北約後,2019年底,北約同意降低美國軍費分擔費用。新規定預計2021年生效,屆時美國將降低軍費佔比至16%,德國則提升至與美國相同,其餘成員國分擔比例也會增加。儘管北約已提出新策略試圖安撫川普,然而現今北約內部缺乏凝聚力,此外,各成員國也因依賴集體防衛而持續降低國防支出,美國所期望平均分擔軍費的目標恐難以達成。

北約的外患——俄羅斯問題

北約除了內部的分裂外,對外也有許多挑戰,當中就以中俄兩個軍事大國為主。

儘管蘇聯已解體近30年,莫斯科仍是北約相當頭痛的對象。而此次峰會對於俄羅斯問題方面則聚焦在《中導條約》上。

《中導條約》,全名《美國與蘇聯關於銷毀中程和中短程導彈條約》,是1987年美蘇兩國簽訂之核裁軍條約,旨在促使美蘇兩國停止製造並銷毀雙方所有的中程及中短程彈道飛彈及相關設施。該條約為冷戰降了溫,維持了三十餘年和平,深具歷史意義。然而,2018年川普以俄羅斯長期不遵守條約為由停止履行條約義務,作為應對,俄羅斯總統普亭(Vladimir Putin)隨後也跟進。2019年8月2日美國正式退出《中導條約》,《中導條約》全面失效。

川普在對退出條約一事特別點名中國,表示:俄羅斯與中國都在大力發展飛彈,美國卻還遵守此條約,這是無法接受的。北約在倫敦峰會對美俄退出《中導條約》一事發表聲明,強調俄羅斯部署新中程彈道導彈,已經對歐洲大西洋地區構成重大威脅,北約會採取行動保護盟國空中及海上的自由,此外,北約也將持續提升核子及常規彈道導彈的防禦能力。

外界普遍認為美國退出主要是遏制俄羅斯並威脅中國,然而事實上,退出《中導條約》也能使北約對美國依賴提高。美國有豐富的彈道飛彈攔截經驗與能力,而相比其他歐洲國家,它們在這方面的裝備及能力較為缺乏。當莫斯科增加彈道飛彈的部署時,缺乏攔截能力的歐洲國家勢必得回去尋求華盛頓的幫助。歐洲的防衛仍然需要美國,《中導條約》的失效無形中也給了美國對北約的談判籌碼。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

北約的外患——中國威脅

倫敦峰會中值得注意的一點,是自1949年成立以來,以對付蘇聯共產集團乃至於俄羅斯為主的北約,首次將中國議題納入討論。北約倫敦峰會發表的聯合聲明第六點中寫道:我們意識到,中國日益增長的影響力及國際政策帶給我們同盟需要共同應對的機會與挑戰。北約秘書長史托騰伯格(Jens Stoltenberg)接受CNBC採訪時表示:「我們看到的是,中國的崛起正在改變全球力量平衡。」

聲明中也特別提到,北約將繼續提高關鍵基礎設施與能源安全的彈性,並致力確保成員國的通信(包括5G)安全,同時北約也將增加對網路攻擊的應對能力。這幾個關鍵詞,再搭配上中國崛起議題,北約這番聲明無疑是針對中國的一帶一路而來。

北約首度將中國問題納入討論,一方面北約盟國認為中國一帶一路在歐洲的發展會對北約造成影響,如海底光纖的鋪設、華為5G的投資,以及義大利或對中國開放「的里雅斯特港」等等,前者恐影響北約部隊通信,後者則使歐洲門戶洞開,中國海軍將提高在地中海的影響力。

另一方面,自從宿敵蘇聯垮台後,北約對俄羅斯的敵意不如蘇聯強烈,且也由於前華約國家陸續加入,北約組織逐漸鬆散。在沒有明確的共同敵人之下,北約的凝聚力不復以往,內訌問題油然而生。因此,北約無非打算透過樹立新的威脅——中國,來凝聚北約內部共識。

結語

作為一個軍事聯盟,其存在的最大意義在於有沒有共同的敵人。自蘇聯與華約解體後,北約很快地適應新世代,將原先防衛歐洲不受入侵的任務擴展到多元層面,包括反恐、網路、能源安全等,未來還將發展到太空。在如此瞬息萬變的國際局勢下,北約因而能不斷提升它的價值。

然而,卻也因現在沒有明確的敵人,北約的凝聚力下降,從軍費分擔到成員國不定的外交立場,種種問題都使北約組織運作更為困難,也在北約的未來道路佈上層層阻礙。

綜觀北約70年,這個歷史上最成功的軍事聯盟長壽的秘訣,正是強大的向心力及堅韌的適應力。儘管現在向心力出現裂痕,北約不復以往團結,然而它依然有著強大的適應力,還未如馬克宏所形容的「腦死」。北約真正需要的是打上一劑強心針,凝聚內部共識,更進一步改革變通,以適應新的世界局勢。倘能如此,北約這位老戰士還能再走過下一個70年。

未來,北約能否如其聯合聲明所講的:團結一致、凝聚一心,值得觀察。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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