原來核災發生承包商不用負責? 從全球核電廠究責制度看台灣核四廠

原來核災發生承包商不用負責? 從全球核電廠究責制度看台灣核四廠
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我們想讓你知道的是

承包商不需要負責,那麼核災一旦發生,龐大的損失與賠償又要由誰負責?台灣《核子損害賠償法》規定,若核災發生,僅核電廠營運商(即台電)需要承擔賠償責任

前言:承包商不願承擔的責任

「核能安全」這四個字充斥在所有政府與產業的挺核文宣論調中,卻從沒有人告訴我們,「核安」到底是什麼意思?而核災一旦發生,需要負責的究竟是蓋核電廠的承包商、經營電廠的營運商、政府、還是全體人民?

綠色和平研究世界各國法律,發現除了印度之外,幾乎所有國家都規定,若核災發生僅營運商須負責。

也就是說,把「核能安全」奉如神明的核能產業,竟然不需要承擔任何安全責任。一個核電廠的設計、施工、維修,涉及眾多不同的承包商,但承包商竟只需負責蓋電廠,毋須確保其所蓋的電廠的安全運行。

福島核災就是一個血淋淋的例子,在事後的檢驗發現,包括奇異公司在內的多個承包商在施工過程中都出現了錯誤,大幅降低了核電廠的安全水準。

承包商不需要負責,那麼核災一旦發生,龐大的損失與賠償又要由誰負責?台灣《核子損害賠償法》規定,若核災發生,僅核電廠營運商(即台電)需要承擔賠償責任,承包商(奇異與三菱公司)有免責的特權。

以2011年福島核災為例,輻射污染範圍超過50公里(註1),造成龐大經濟損失,承包商不需要分擔絲毫賠償,賠償由東京電力負責,再由災民和國家分擔。若台灣發生核災僅台電須賠償,而台電又是國營事業,也就等同由政府賠償,全民買單。且根據《核子損害賠償法》,若核災發生,台電僅需賠償新台幣42億元,與其他先進國家相比,敬陪末座。

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核三廠。Photo Credit:wikipedia CC BY 2.0

台灣的核四廠承包商與福島核電廠一樣,包括奇異公司與三菱公司,但他們都曾表明拒絕承擔賠償責任,也不會擔保安全運行。奇異公司總裁John Flannery在2013年印度富比士的訪問中表明:「如果印度的法例要求承包商分擔賠償責任,我們不會參與印度的核電生意。」(註2)他更直言不諱:「我們不過是一個企業,絕不能承擔這責任。」

負責核四汽輪機的三菱公司,2013年在美國加州San Onofre核電廠的汽輪機亦出現設計失誤,導致核電廠需要永久關閉。若 San Onofre核電廠繼續商轉而引發核災,三菱公司難辭其咎,但在現有的究責制度中,該公司竟享有免責的優惠待遇。

如果連承包商都不相信自己所蓋的核電廠是安全的,又憑什麼要台灣的民眾相信?而無辜的民眾,又為何要被迫承擔核災帶來損失的風險?

一、核災究責制度

核災究責制度除了豁免承包商責任外,還有訂定核電營運商在核災發生時,依照法律規定必須賠償的金額。

目前國際公約(註2)制定營運商應該承擔的最低金額,卻被大多數締約國作為上限。而且參與公約的國家其實不多,其中全球擁有最多反應爐的美國就不在此列。目前僅德國、日本和瑞士的國家立法超越公約所要求。

除了印度要求承包商要分擔賠償責任以外,世界各地基本上只有核電營運商需要承擔核災賠償責任。台灣的《核子損害賠償法》中明訂,若發生核災台電僅需賠償新台幣42億元,如下圖所示。

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+ 者為國際公約締約國,受國際公約規範,整體賠償金最低為 357 百萬歐(141 億新台幣) *者為部分政府持股。營運商一欄表來源請見:PRIS

即使部份國家將賠償定為無上限,但營運商受其資產限制,賠償能力絕對不可能無上限。當營運者無法承擔鉅額賠償責任時,國家(即納稅人)就成為最終的資金來源。以福島核災為例,賠償金額截至2013年3月達到2兆64億日圓(6,019億新台幣),而東電在核災後因為未能負擔鉅額賠償,要求日本政府資助東電1兆日圓(3,010億新台幣)。

2012年6月27日,東電正式國有化,無疑將核災的賠償責任轉嫁到納稅人身上。自福島核災發生以來,投入東電的公帑已達3兆5,000億日元(1兆504億新台幣)之多。據《經濟學人》(The Economist)評論,這是「自美國在2009年保住通用汽車(General Motors)以來最大宗政府對私人非銀行資產的干預」。

東京電力公司說,居住在污染最嚴重區域,由兩名大人和一名受扶養家屬所組成的典型家庭,可收到一次性支付約5,700萬日元(1,727萬新台幣)的賠償。但東電坦承,他們尚未對固定資產支付任何補償,受災居民仍需獨力承擔房產的損失。即使有大量公帑注資,仍未足以抵償核災所帶來的經濟損失。

反觀台灣,《核子損害賠償法》明訂台電賠償上限僅42億新台幣,雖然高於法國的38億新台幣,但法國受布魯塞爾公約的限制,民眾所得的整體賠償仍可達141億新台幣。換言之,台灣民眾所得的整體賠償金是先進國家中最低的。從福島核災至今賠償金額看來,即使台灣將賠償上限提高至新台幣150億元,亦恐不足以彌補核災所帶來的鉅額損失。

如此,台電仍在今年向立法院要求追加500億預算,若明年通過,投資總額將達3300億(约84億歐元)。換句話說,台灣人民花費了3,300億、耗費14年興建的核四廠,一旦發生意外,造成重大經濟損失,人民最多只能拿回42億元的賠償。但國營企業的台電經費來源皆為公帑,亦即核災一旦發生,仍得全民買單。這樣的究責制度除了已豁免承包商責任,更無法確保營運商會妥善管理核電廠,最後反而變成利潤企業賺,損失全民擔的情況。核四的興建,無異於一場高風險賭局。

照片攝於2011年3月13號,日本福島大地震後,畫面唯Futaba Kosei醫院外,已暴露在輻射中等候疏散的病患。Photo Credit : AP/ 達志影像

照片攝於2011年3月13號,日本福島大地震後,畫面唯Futaba Kosei醫院外,已暴露在輻射中等候疏散的病患。Photo Credit : AP/ 達志影像

二、   核四與福島,如出一轍的施工

台灣核四與福島第一核電廠,建造的年份雖相距30年,但兩者之間卻竟然有不少相似之處:

  • 一樣的承包商

核四廠與福島核電廠同樣由奇異設計,東芝及日立承包。福島出現了不少承包商的失誤,但由於免責安排,承包商甚至隱瞞失誤,務求瞞天過海,賺取最大利潤。

田中三彥曾是日立的工程師,參與福島核電廠的建造工程。70年代初,田中在廣島吳市一個由巴布考克-日立(Babcock‐Hitachi)營運的巨大鑄造廠內,協助興建福島四號機組內的反應爐壓力槽。當時,壓力槽的內部曾經變形,嚴重危害可靠性。負責製造的巴布考克─日立公司法律上有義務將該容器作廢,但如果這麼做,公司可能會面臨破產的命運。

接受綠色和平訪問時,田中曾表示,企業在利益考量下,多半都不會以安全為重。因此,他們隱瞞了東電與日本政府,而反應爐壓力槽一直沿用至核災發生,現仍然存於福島第一核電廠四號機組的核心內。

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  • 營運商(電力公司) 決策盲點

而前奇異員工指出,在福島核電廠開始建造時,東京電力公司無視工程師提議,堅持執行奇異的設計,將發電廠的應急柴油發電機組和電池組放置於渦輪機房的地下室。最終,在2011年3月11日應急柴油發電機組和電池組被海嘯所毀,引致災難性的後果。

根據立法院的紀錄,有台電內部員工檢舉,台電堅持沿用進步型沸水式核能電廠(ABWR)的設計,將主控室、爐心緊急冷卻系統、主要機電設備設置於地下室。 這樣的決策過程,與福島第一核電廠如出一轍。

2008年,原能會調查發現台電違規自行變更設計達395處;2011年三月,台電更被原能會與審計部發現刻意隱瞞、規避原能會定期檢查、擅自違法自行變更核四與安全有關設計高達七百多項。截至2013年3月為止,台電已自行變更1536項設計,因屢次未經正常審核程序遭罰 1,920 萬新台幣

  • 施工過程混亂、出包不斷

福島核電廠在施工過程上的失誤亦不亞於核四廠。田中三彥透露,一名東京電力的工程師發現反應爐的管道與設計藍圖不相符(註4),僅使用重型機械將管道拉扯至適當位置,然後焊接封閉。檢查管道過程十分粗糙,管道背面一些很難觸及的地方亦被忽略。

根據原能會對於核四廠的建廠管制報告中發現,核四的施工亦曾在2012年3月29日,1號機汽機廠房EL.30500消防栓箱之2 ½"太平龍頭脫落致消防水大量湧出、漏至該廠房各樓層。經查證太平龍頭脫落之原因係維修不當所致。

核四建廠至今,已經原能會判定共有512件違規事件,其中17件為重大違規、46件一般違規、449件注意改進。散漫的施工態度,在《遠見》雜誌核四專題內亦報導:「有包商私下表示:『只要把它蓋好,大家拿到錢就好了,根本不可能運轉。』」台灣現行法例僅要求台電為核四負責賠償,但並無任何究責制度可確保,上至奇異、下至本土承包商的施工品質。

三、   核災的真實成本

根據日本官方在核災三個月後公布的報告,福島地區有形的(直接)資產損失,估計總額約為16兆9,000億日元(5兆864億新台幣),是國內生產總值的3.3%左右。從地震和海嘯造成的保險損失估計為3兆日元(9,029億新台幣),有可能成為自1970 以來世界第二高金額的保險損失。

27年前的車諾比核災,歷年來由不同機構所做的經濟損失研究,因為計算條件不同,總額估計由750億至3600億美元(2兆 2380億至10兆7428億新台幣,註5)不等。世界各國都意識到核災所帶來的鉅額損失,許多機構都曾經評估過核災的經濟損失,包括:

  • 瑞士經濟預測顧問公司(Prognos AG)於 1992 年為德國聯邦政府進行的評估(註6)指出,在最壞的情況下比布利斯(Biblis‐PWR)核電廠的事故成本估算為 6兆 8,000億美元(204兆2,856億新台幣)。
  • 法國輻射防護與核能安全研究所(IRSN)是具權威的核能與輻射安全的技術支援組織(TSO);他們在 2012 年 11 月的報告(註7)中提出,如果在法國發生重大核事故,包括清理和賠償、損失的電力、和商品的形象受影響導致的價值下降,預計損失可能會超過4,300億歐元(16 兆 7,832億新台幣)。該研究的負責人Patrick Momal表示,由於人口密度較高,以及許多核電廠也位於內陸地區,代價會比福島核災更高,成為一場「難以控制的歐洲災難」。

至於核四若發生事故,所帶來的潛在經濟損失,台灣政府一直未有交代,反而不斷強調停建核四可能帶來的經濟損失。在福島核災中,輻射曾污染50公里範圍的村落,包括浪江、葛尾、飯館等(註8)。故經濟受影響範圍亦可以50公里作為初步推算,了解不同地區產業的分佈,方可讓社會公平衝量核四的風險。

綠色和平根據行政院主計處統計數據做出經濟損失估算如下:

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依據上述統計資料,若核四發生類似福島核災的事故,首年應災的固定成本視輻射擴散的範圍而定,由748億元至19兆347億新台幣不等。而一般經濟活動如農林漁牧、工商業停擺及觀光人口流失等,可能受影響的產值每年就高達33兆924億新台幣,相當於2012年國內生產總值的2.4倍(註15)。總經濟損失還要視事故長短而定,更不用提如土地、房產等其他固定資產的貶值、以及水汙染及健康風險等無法估算之損失。

上述初步估算結果僅保守反映部分核災風險,全面經濟損失評估仍有賴政府進行正確的研究。若核四真的交付公投,也應該在公投前公布結果,才能讓民眾作出明智的決定。

Photo Credit : AP/ 達志影像

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總結:危機和轉機

綠色和平整合台灣官方統計數字,發現一旦核四發生福島式的核災,將產生鉅額的應災成本與經濟損失,證明了核四不但是一個穩賠的賭局,更是台灣社會承擔不了的風險。

比較全球核能產業的賠償條款,發現即使在無上限賠償的國家中,核電營運者受其資本所限,根本無法獨力承擔核災所帶來的損失。結果,各國政府就在這不健全的究責制度中被迫接下賠償責任。因此,有必要預先進行全面經濟損失評估,使民眾了解核災具體的影響,正確地決定一個永續的能源未來。

核能產業犯過的錯誤,台灣政府卻沒有從中得到教訓,反而重蹈覆轍。若核四商轉真的引發核災,不但承包商毋須為工程失敗負責,台電的賠償責任亦理所當然地轉嫁至台灣民眾身上。

全球對抗氣候變遷,卻被核能產業利用,把核電吹捧為一種「低排放的清潔能源」。事實上,連風險評估的專家保險業也一致認定核電廠的風險過高,已將核電廠從保險政策中除名。核電的高風險,核能產業一清二楚,因此他們更是千方百計將自己的責任降到最低。核能不但無法改善氣候變遷,更可能瓜分、排擠發展再生能源的資源。相較之下,再生能源不但乾淨、便宜,所需要建造的時間也相對更短。

再生能源在全球各地蓬勃發展,根據綠色和平能源革命Energy Revolution報告,2012年再生能源產業在全球創造574.5萬個直接的工作機會。2030年,能源產業中65%的工作都將來自再生能源,達到近1,200萬個工作機會。相較之下,核能目前在全球僅有50萬個工作機會,2030年保守估計將降至29 萬個

Photo Credit:Harald Hoyer CC BY SA 2.0

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因為技術逐漸成熟,發電成本亦逐年下降,預計在2050年,發電成本可下降至6-12美分(約新台幣1.8-3.6 元,現台灣發電成本每度2.7元)。反觀傳統能源,受限於有限原料(煤炭、鈾礦等),發電成本只會越來越高。

台灣缺乏化石燃料資源,提升競爭力的唯一出路,就是靠創新。台灣沿岸風力與德國、中國相近,而光照更比德國高出30-50%,顯示台灣發展再生能源潛力無窮。若台灣持續依賴傳統發電方式,將會受限於進口燃料價格上升,終有一天也會面臨化石燃料耗盡的窘境,使國家競爭力降低。

台灣與其繼續推動核四商轉,政府更應立即著手將社會的資源投放在可再生能源的發展上。

備註:2014年7月30日經濟部表示核四一號機完成安檢,驗證符合安全設計規範要求,新聞稿請見,民眾也可於「穩健減核.tw」查閱核能安檢及相關資訊,而台電回應大眾對核四的質疑請見:回應新新聞預設立場的核四關鍵十問

本文獲綠色和平授權刊登,原文於此

註釋:

  1. 核災一課,2012 年 2 月,P.8,綠色和平
  2. Paris Convention (1960), Brussels Convention (1963), Vienna Convention (1963)
  3. 全國法規資料庫《核子損害賠償法》第三章賠償限額及保證第二十四條第一項
  4. TEPCO: The Dark Empire, Nanatsumori Shokan, 2007
  5. P.29 Fukushima Fallout, Nuclear business makes people pay and suffer, 綠色和平, 2013 年 2 月
  6. Cited in: Greenpeace International (1994), “Review of Estimates of the Costs of Major Nuclear Accidents“
  7. Massive radiological releases profoundly differ from controlled releases, Ludivine Pascucci‐Cahen, Momal Patrick
  8. 核災一課,2012 年 2 月,P.8 ,綠色和平
  9. 資料來源:立法院公報,第 101 卷第 25 期委員會紀錄。原文:原子能委員會參考福島核災經驗,重新評估我國核災救援人力及資源配置,初估我國若發生類似福島核災,總救災經費約需七.八億新台幣
  10. 參考福島核災中不同時期的撤離距離。撤離災民安置費用部分,參考福島事故發生後日本政府強制撤離距離為20km 來看,影響區域將包含宜蘭縣頭城鎮;新北市貢寮區、平溪區、雙溪區、坪林區及瑞芳區;基隆市暖暖區、信義區、中正區及仁愛區等區域。依 2012 年縣市政府人口統計資料,上述區域人口約 29 萬人,參考福島核災政府安制撤離災民每天約 2000 日圓 (以 700 新台幣來計算),估計每年將花費約 740 億 9500 萬元;但若以撤離範圍輻射濃度擴大至 50km,則影響人口將擴大至 745 萬人,其每年將花費將據增至 19 兆 347 億元。
  11. 中華民國統計資訊網,http://ebas1.ebas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9.asp
  12. 行政院主計總處,工商及服務業普查統計
  13. 教育部統計處,101 年學年度縣市統計指標
  14. 产业通商资源部实行限制使用能源措施
  15. 2012 年台灣國內生產總值約為新台幣 14 兆 42 億元, 中華民國統計資訊網(www.stat.gov.tw),選取「國民所得 及經濟成長」之「統計表」項下之「國民所得常用資料」

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範