《科技政策觀點 No.10》:台灣推行「農地種電」會造成哪些影響與衝擊?

《科技政策觀點 No.10》:台灣推行「農地種電」會造成哪些影響與衝擊?
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為能全面性的瞭解台灣在農地種電上所遭遇的問題,本研究擬分政策推動時程、區位設置規劃及潛在環境影響等面向,梳理已發生或可能發生的影響。

文:羅良慧副研究員(財團法人國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心)

農地種電帶來的影響與衝擊

為能全面性的瞭解台灣在農地種電上所遭遇的問題,本研究擬分政策推動時程、區位設置規劃及潛在環境影響等面向,梳理已發生或可能發生的影響。

(一)政策推動時程

若依政策推動的內容與時程,觀察台灣為加強再生能源的發展,在針對太陽光電上所推動的相關措施及造成的影響,可概分為三個時期,分別為:

  • 1.「假農作,真種電」事件爆發

早期法規原對農電共構設定了設置面積,及土地使用變更(農地轉非農業使用)等規範,因此業者評估申請過程繁複,故推廣成效不佳,之後政府陸續修改《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》(民國92年發布,108年最新修正),認定綠能設施為農業設施的一種,簡化了前段申請過程。

但未完備後段審核與管理機制,再加上當時太陽能發電的躉購費率高達每度電12元,導致申請在農地上設置太陽光電設施的案件激增,亂象也隨之產生。如雞舍等畜禽舍及菇舍等溫室的屋頂上,雖有太陽能板,但未養雞也未種菇,已不符合政策所希望達成的農電共構。

  • 2.「不利耕作區」乏人問津

對農地的地主而言,若是自行耕種者,一但改租給光電業者,不用辛苦下田也可保有收入;若是出租給他人耕種者,太陽光電業者可比承租的農民付更多的租金。

為避免優良農田被不當轉作種電,政府於2015年起盤點公告了第一階段不利耕作區,若處在公告區內的農地,可以不必有農業行為且直接種電。只是,不利耕作區的土地所有權複雜,太陽光電業者要費時費力的自行與地主們溝通協調,方能整合出具經濟規模的土地面積。此外,不利耕作區的電網相關基礎建設也不足,也是業者止步的原因。

雖然有前述不利設置的條件,但休耕區的農民仍有意願將土地租給業者種電,因為業者可提供比休耕補助還要多的租金,為回應民意,因此在申請案件比例不高的現況下,政府仍公告了第二階段的不利耕作區。

  • 3.「埤塘、漁塭、濕地等」尚待評估

在政府盤點可設置太陽光電設施的土地類型中,埤塘、漁塭、濕地等類型亦包含在內。以魚塭種電來看,如同農地種電的情況,地主或可從太陽光電業者處得到較好的租金,但欲承租的漁民將更難從事養殖業。

再者,已有相關的研究文獻支持濕地等土地類型對生態環境,有一定的貢獻與重要度,因此,這些土地是否適合架設太陽光電板,一但架設了將造成那些改變,我們可否釐清影響的程度呢?

且相較太陽能發電帶來的好處,這些改變是我們或是我們的後代可以承受的嗎?這些疑問目前尚未得到解答,也因此需要更審慎的評估這些土地,取得利害關係人的共識,協助政府作出無悔的政策方案。

(二)區位設置規劃

除了前述從政策方案推動的時間軸線,來看農地種電的影響,考量地理環境與氣候因素等自然條件的限制,以及地方政府依法執行與監督管理的機制,農電與漁電的共構更需要從區位設置規劃上,來看對在地帶來的影響。

本研究蒐集近年來媒體相關報導,依所在區位個別整理其相關影響如表2所示。

未命名
表2:台灣現階段已規劃/規劃中的太陽光電設施區位及影響一覽(資料來源:李慧宜與顏子惟(2019)、林上祚(2018a, 2018b)、泛科學(2016)、陳柏樺(2018)、彭杏珠(2018c, 2018d, 2018e)、黃博郎(2019)、黃隆(2019);本研究整理)

(三)潛在環境影響

如前段所述,除了探究各分區的設置影響外,本研究進一步參採行政院原子能委員會核能研究所報告(黃郁青,2019)可知,就台灣整體環境來看,因位處於環太平洋地震帶上,同時又在颱風行經的路徑上,本就是自然災害高風險地區,故地面型太陽光電的相關設備,恐易遭受震災及風災等,造成較高的後續的運維成本。

再加上台灣本島地狹人稠,實際可建置的區位不易選定,又要考慮天災等風險發生的機率,還要顧慮周圍居民觀感與接受度、回應生態團體的關切與質疑等。

待克服種種環境問題後,尚要評估該設置區位的電網饋線等基礎設施完備與否、不同太陽光電設備廠牌互通整合,以及太陽光電的躉購費率等技術與營運面向的問題。不論對政府或是太陽光電業者而言,的確需要有更全面及更長期來視角及思維,來規劃相關的方案與措施。

此外,參採歐盟研究報告內容(European Commission, 2008;張耀仁,2018),該項研究以2010年為基準,進行2020年與2030年不同情境下外部成本評估,情境的面向包含人體健康費用、環境成本(如生物多樣性、農作物與資源物料的損失)、導致放射性污染的放射性核素,以及溫室氣體的邊際成本。

該項研究透過各種發電技術生命週期探討衝擊影響,評估的結果顯示太陽光電的外部成本,相較該研究評估的再生能源項目,其外部成本最高。且遠高於抽蓄/慣常水力及陸域/離岸風電的外部成本。

再者,報告中也指出太陽光電板在製造、建造、營運到廢棄此生命週期中,其所造成的外部成本,約占整體太陽光電發電技術外部成本達64%之多,對人類健康的衝擊危害相當大。

另外,若預期在2025年可順利達成太陽能發電量20GW的目標,依經濟部能源局推估,以太陽能光電板的每片模組重約18~19公斤、且使用期限為20年生命週期來估算,至2041年我國的太陽能光電板廢棄模組,約達21萬公噸。

如此大量的廢棄物,若無在設置之初預先規劃模組「退役」的處理,屆時對台灣而言,大量的廢棄物又將造成相當程度的負面影響。

再加上太陽能板製作過程中所產生的事業廢棄物,是否已有妥善的技術加以處理?以及營運中的太陽能板為維持日照轉換率,得定期採用清潔劑沖洗面板而形成的廢水,是否會污染農地或魚塭?這些都是在我們決定採用並加強推廣太陽光電設施後,要審慎面對並加緊處理的問題。

他國案例:日本的農電共享

日本於2012年7月推動FIT制度,不僅提高再生能源發電的獲利能力,對農村地區而言,亦帶來獲得其他收入的機會。因此,在保護農田及維持農田是糧食生產基地的前提下,如何以農業發電設施,來改善農業管理和振興當地社區,落實「農電共享(solar sharing)」的理念,亦成為日本農電共享制度推動的重點。

由於日本的農電共享理念,是以農地農用為優先,因應調整太陽光電設置,以滿足農作物生長特性及日照量等需求,並配合持續追蹤機制,確保作物品質、生產數量,以及不妨礙原有及周圍農業活動的進行。

進一步來說,此制度希望可在繼續耕種的同時,透過在農地上方安裝支柱系統,並配合引入太陽能發電設施,逐步達成農業與發電共存,而此種農業發電裝置類型在日本稱為「營農型太陽光電設置」。

從前面對我國農電發展現況的爬梳,並輔以檢視我國的自然環境與氣候等條件,在客觀條件上確有與日本農業發展情境相似處,擬進一步地對相關案例進行研析,或可從他山之石中找出適宜我們參採的作法。

書籍介紹

本文摘錄自《科技政策觀點 No.10》,財團法人國家實驗研究院 科技政策研究與資訊中心出版

作者:財團法人國家實驗研究院 科技政策研究與資訊中心

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Photo Credit:財團法人國家實驗研究院 科技政策研究與資訊中心

責任編輯:朱家儀
核稿編輯:翁世航