俄羅斯遠東:發展的決心與利弊權衡

俄羅斯遠東:發展的決心與利弊權衡
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俄羅斯遠東歷盡內憂外患,普京的遠東發展戰略重塑了地區穩定,但經濟發展未見突破。看普京如何化解開發遠東的矛盾和爭議,也是了解俄羅斯向亞太融合的決心。

文︰王家豪(香港教育大學社會科學系研究助理)、羅金義(香港教育大學社會科學系副教授)

自1960年代蘇聯與中國交惡後,俄羅斯遠東成為軍事禁區,禁絕邊境交易。那裏予人的感覺落後荒蕪,其實蘊藏豐富天然資源,可惜因為基建和投資嚴重不足而未能充分發展其潛力。2006年俄羅斯總統普京指出,遠東地區發展滯後對俄國的亞太戰略和國家安全構成威脅,倡議制定遠東綜合發展戰略。近年俄羅斯戰略重心向東轉,以遠東地區為橋頭堡。2012年港口城市海參崴舉辦亞太經合組織(APEC)峰會,似乎標誌克里姆林宮推動遠東發展和亞太融合的決心。

俄羅斯遠東歷盡內憂外患,普京的遠東發展戰略重塑了地區穩定,但經濟發展未見突破。看普京如何化解開發遠東的矛盾和爭議,也是了解俄羅斯向亞太融合的決心。

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重塑東部邊境安全

蘇聯解體後,俄羅斯遠東曾短暫體驗地區自治和經濟自由化,但地區發展未能突破之餘,還構成國家安全威脅。1990年代中央政府面對憲政危機,葉利欽政府與個別地方政府簽訂雙邊條約,試圖以地區自治權換取政治忠誠,此急功近利之策造成中央—地方權力失衡,分離主義抬頭。

以車臣獨立為例,俄羅斯與之爆發兩場血腥戰爭才重奪該共和國的控制權。葉利欽時期遠東政府時有跟中央發生衝突,唯地方精英志在討價還價爭取個人利益,鮮有真心真意積極鼓吹分離主義;但它們跟中央關係疏遠,老百姓感覺被遺棄,其獨立意圖惹克宮疑慮,隨時步車臣之災後塵。

葉利欽政府推動「休克療法」改革失敗,帶來經濟危機,重創國家財政,對地區的撥款也得大幅削減。在蘇聯的計劃經濟制度下,遠東地區長年依賴莫斯科的經濟補貼以維持區內天然資源開發。經濟困境令遠東地區被迫自食其力,與美國、日本、中國等鄰近亞洲國家加強經貿往來。經濟自治以失敗告終,造成掠奪性開發、貪污加劇、跨國犯罪猖獗等弊端。

在普京治下,遠東發展強調主權穩定,同時兼顧經濟發展。它肩負起「雙重融合」(dual integration)的重任,既要與莫斯科加強聯繫,又要協助國家融入亞太地區。普京建立「垂直權力」(power vertical)體系,透過行政、財政、司法手段,將地方政府的權力收歸中央。莫斯科採取外貿限制措施,打擊俄中之間的「穿梭」貿易,又對進口車輛徵收禁止性關稅,不容遠東政府擅自與其他亞洲國家打交道。21世紀初國際油價回升,帶動俄羅斯的經濟復蘇,克里姆林宮重新主導遠東發展,如設立遠東發展部和遠東發展基金,推動大型基建工程,與亞洲鄰邦接軌。

人口危機與「中國威脅論」

自蘇聯解體以還,俄羅斯遠東陷入人口危機,削弱經濟發展,也掀起「黃禍論」的恐懼。對俄羅斯而言,遠東就好比預留給未來的土地,擁有龐大發展潛力;當歐洲俄羅斯人口過剩時,人們將逐漸移居至俄遠東地區。然而根據俄國聯邦統計局的資料顯示,遠東人口流失了五分之一,從1989年的795萬人銳減至2010年的629萬人;當中逾八成為移民外流,只有13%屬於自然流失。遠東地區的老百姓選擇遷往歐俄或鄰近亞洲國家以尋求發展機會和改善生活條件。俄羅斯遠東發展滯後,驅使居民遷移外地,而人口大量流失衍生勞動力不足問題,約束經濟發展,造成惡性循環。

為了解除人口危機,中央政府提供各種經濟誘因吸引國民遷至遠東地區,例如向國民免費發放一公頃的遠東土地、為遠東居民提供低息按揭、向往返遠東的航班提供補貼等等。不過,老百姓大多拒絕移居遠東地區,皆因當地基建落後、生活條件惡劣,而政府似乎無意解決這些核心問題。

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鑒於俄羅斯人不願到遠東工作,當地政府選擇輸入外勞以彌補勞動力不足,包括大批中國廉價勞工。1990年代,在地方政客煽動下,遠東老百姓認為中國對當地構成威脅,擔心中方會入侵西伯利亞。隨着中央政府介入,加強邊境與移民管制,加上跟中國合作確實可以帶來實際經濟利益,「黃禍論」不再太過大行其道。

根據俄聯邦統計局的數據,2010年僅有29,000名中國人居於俄羅斯遠東,佔當地人口不足1%。中國對那裏的威脅不宜高估,畢竟俄羅斯市場薪酬欠吸引力、經濟步入衰退,中國人赴俄工作的意欲下降。反過來說,俄羅斯政府需要吸引更多中國投資參與遠東開發,避免兩地經濟差距愈拉愈遠。

不過,國際輿論也有一些跟上述分析不一樣的觀察。莫斯科通過對聯邦各地區實行不同的移民配額來限制外國人流入,於是官方能掌握合法移居者的數據,但無證勞工呢?英國廣播公司(BBC)俄語組去年一篇報道引述一位阿穆爾州的農民透露,儘管當地實行零移民配額,但他那裏就僱用了大約1,000名無證中國人務農。報道說,遠東地區根本就沒有官方統計的無證勞工人數。另一方面,BBC根據俄羅斯國家土地登記部門的數據統計出中國人在俄遠東地區擁有或租賃的土地至少有35萬公頃,約佔當地220萬公頃農業用土地的16%。記者相信在與中國接壤的5個遠東地區,農場實際上被中資「接管」的比例遠高於此。

遠東發展的利害與抉擇

近年克宮聲稱國家的發展方向東轉,其亞太政策以中國為重心,觸發「中心—邊陲」的憂慮。克宮從地緣政治角度出發,認為俄中合作有利對抗美國的亞太霸業,也避免自身在亞太融合中被邊緣化。更何況俄遠東與中國經濟的互補性強,以俄國的天然資源換取中國的龐大勞動力,應可形成雙贏局面。

然而,俄遠東作為前沿地區,社會民生飽受中國衝擊,雙方的民間交往時有發生矛盾,例如中國旅客聲稱海參崴是中國領土,就冒犯了當地居民的感情;俄羅斯科學院2017年的一項調查也顯示,超過三分之一的受訪者認為中國的對俄政策是「擴張」,近一半人認為中國威脅到了俄羅斯的領土完整,三分之一的人認為它威脅了俄國經濟發展。地方精英因而主張擺脫依賴中國,尋求與其他亞太國家提升關係。簡言之,莫斯科關注國家安全,而俄羅斯遠東則考慮平民百姓的福祉。決策上,克宮權力或可凌駕一切,但調和地方利益將有助政策更好地落實。

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俄遠東要融入亞太經濟,必須在傳統或創新路線之間確立清晰定位。俄羅斯蘊藏豐富天然資源,發展能源產業具備先天優勢,而亞洲國家對能源需求殷切,兩者充滿合作空間,普京也矢志要俄羅斯成為能源大國。但有評論質疑俄國最終會淪為中國的原材料附庸國,無法擺脫過度依賴能源的經濟結構;而且該地區的能源運輸網絡百廢待興,又欠缺先進開採技術,不利長遠產業發展。

前總統梅德韋傑夫為首的自由派一度提倡經濟現代化和發展高科技產業,但一直只聞樓梯響。西方國家在高科技領域領先全球,俄羅斯要升級產業,無可避免要與之合作,其亞太策略也應靠攏日本、南韓和台灣等亞洲高科技重鎭。可惜最近它與西方交惡如此,要在遠東地區推動高科技產業毋寧是巧婦難為無米炊?那裏的發展實在左右為難。

俄羅斯遠東發展具有雙重意義,包括地緣政治野心和未來發展的願景。普京許下眾多遠東開發的承諾,但成果一直未盡人意。俄羅斯聯邦統計局的資料顯示,過去20年俄遠東地區的地區生產總值(GRP)僅維持在全國總額的6%。如此這般的雷聲大雨點小,難免惹人質疑其「向東轉」戰略和亞太融合的決心。

責任編輯:Alvin
核稿編輯:Alex