《港區國安法》對香港法律體系的十大衝擊

《港區國安法》對香港法律體系的十大衝擊
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我們想讓你知道的是

根據中國的立法原則無疑是「《國安法》更大」,但這樣一來,就不可避免地損害了《基本法》的權威性。

《港區國安法》嚴重改變了香港的政治結構、公民權利和法律體系,堪稱香港回歸以來最重要的立法。本文著重探討《國安法》如何衝擊包括《基本法》在内的香港法律體系。

首先,人大常委立法削弱《基本法》權威

《基本法》23條規定,香港「應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

在《港區國安法》的「四宗罪」(分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪)中,除了「恐怖主義罪」之外,其他三宗罪都在《基本法》第23條的涵蓋的「七宗罪」範圍内。分裂國家罪和顛覆國家政權罪都在《基本法》23條内直接有。勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪則可以從「七宗罪」的最後三宗罪中構建出來。而香港早在2002年就制定法例575章《聯合國反恐怖主義措施條例》規管恐怖主義事宜。

按照《基本法》,國安事宜應該由香港「自行立法」。因此,此法從一開始就帶來是否違反《基本法》的巨大爭議。

中央的理由是:國安不是「香港自行管理」的事項,中央「天經地義」要管;中央在23條授權香港立法,不等於自己沒有權力立法;立《港區國安法》,沒有和《基本法》第23條矛盾,因為香港還要繼續為23條立法等等。

這些理由不能說沒有道理,也不能說沒有法律依據,但說穿了,就是「誰的法定權力大,誰就有道理」的道理。

固然,不難理解,香港遲遲不立法是中央出手的重要因素。但在香港政府掌握立法資源和立法會大多數的情況下,即便要立法,如果中央能引用《基本法》第47條,向特首發出「限期立法」的指令,讓香港自行立法,也會是個對《基本法》衝擊更小的選項。

其次,《國安法》或與《基本法》衝突

雖然《國安法》第一條強調其立法的三大依據乃憲法、《基本法》和全國人大《決定》,即《國安法》不能違背《基本法》。但62條卻規定「香港本地法律(local laws)規定與《國安法》不一致的,適用《國安法》。」

理論上說,《基本法》是「全國性法律」,因此,這裡「本地法律」應該不包括《基本法》。但是,被視為香港人權保障的《基本法》39條下規定「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定」,卻很可能被視為「本地法律」。

《基本法》39條規定「香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制,此種限制不得與本條第一款規定(即以上本地化的公約)抵觸。」但在《國安法》中,又規定「香港本地法律規定與《國安法》不一致的,適用《國安法》」。

雖然《國安法》第四條也規定,「應當尊重和保障人權,依法保護香港特別行政區居民根據香港特別行政區《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。」

但這裡的「依法保護」變成了《國安法》立法之後的「依法」,即所依的法,不但包括《國安法》之前的香港法律體系,還包括《國安法》本身。至於《國安法》自己以及《國安法》衍生出來的附屬法案,是否與這些人權條例相抵觸?

況且,《基本法》39條内包括的「國際勞工公約」,也沒有被包括在《國安法》第四條内。這裡最顯眼的缺失是香港人的組織和參加公會、罷工的權利和自由(也在《基本法》第27條内)。

一旦抵觸,又以何者為準呢?是以《基本法》為準,還是以《國安法》為準?就是一個《基本法》大,還是《國安法》大的問題了。

根據中國的立法原則無疑是「《國安法》更大」,但這樣一來,就不可避免地損害了《基本法》的權威性。

又比如,《基本法》136條規定,「香港別行政區政府在原有教育制度的基礎上,自行制定有關教育的發展和改進的政策」。而《國安法》第10條規定,「香港特別行政區應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育,提高香港特別行政區居民的國家安全意識和守法意識。」《國安法》「要求」香港政府如何制定教育政策,在字面上,這兩者也有衝突的嫌疑。

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第三,《基本法》22條被繞過

根據《基本法》22條,「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」國安公署,雖然幾乎可以肯定實際上是國安部在香港的分支,但根據中國的說法,是「中央人民政府的派出機構」,不是22條規定的「中央政府所屬各部門」。

因此,在實際操作上,任何部門在香港設立機構,只需要中央說「這是中央政府的派出機構」,即可以繞過22條的限制。在實踐上令22條形同虛設。其後果是,這些「派出機構」都可合法「干預香港根據(基)本法自行管理的事務」,於是香港自行管理的事務以後可能會越來越少。

第四,香港法院沒有解釋權

《國安法》的「解釋權屬於全國人大常委」。固然,何處制定法律,解釋權在何處是個慣例。在以《基本法》附件三中插入的人大常委直接制定的全國性法律都是人大常委擁有解釋權。但是,那些法律都是與一般市民關係不密切的法律(比如領海法之類)。

關係密切的如《國歌法》,通常由本地立法,香港法院依據普通法原則,擁有對本地化法律的解釋權。即便是《基本法》,第158條也賦予香港法院「在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋」的權力。

根據《國安法》的規定,香港法院「沒有解釋權」。這給香港法律系統帶來四個挑戰。

其一,《國安法》的寫法不按照普通法的系統,這本來就為習慣在普通法系統下審理案件的香港法官帶來巨大的麻煩。在普通法下,法官可以解釋法律。但現在,法官不能解釋《國安法》,於是在審理和裁決時,必然問題多多。

其二,當《基本法》和《國安法》有抵觸時,法官面臨無權解釋的《國安法》和有權解釋的《基本法》,最後很自然只能以《國安法》為準。

其三,任何針對《國安法》案件的司法覆核,由於香港沒有解釋權,事實上都不可能自主處理。只能不斷提請人大常委「釋法」。

其四,人大常委通過「解釋《國安法》」,正如可以「解釋《基本法》」一樣,能在《國安法》上添加很多原先沒有或不明確的事項,變相不斷立法。

第五,普通法體系「嵌入」大陸法

大陸法思維下寫成的《國安法》嚴重衝擊了香港的普通法司法體系。最直接的一點是,由於《國安法》的條文與普通法差距太大,主控官、律師和法官都很難援引外國普通法地區的案例作為基準。由於普通法的精髓是「案例」和「常識」,普通法地區司法人員所受的訓練都是以此為基礎,因此,在不得不嚴重依賴大陸法形式的文本作為理據的時候,如何順利操作值得懷疑。

加上法官沒有解釋權。很可能,法庭不得不引入中國大陸的「大陸法專家證人」,才能「準確理解」文本的含義。從而,在香港法律體系中或不得不奇怪地嵌入了「大陸法」。

第六,香港政府通過構建於《國安法》上的「附屬法例」,實際地擁有繞過立法會的立法功能

比如最新頒佈的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法第四十三條實施細則》,涉及大量改變香港人權保障的條款,通常應該在立法會辯論通過才能立法。但在《國安法》下,只需要作為附屬法例即可以行政部門頒佈的形式刊憲生效。而且,正如前述,法院也實際上無法處理由此衍生出來的司法覆核案件。

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第七,打破中港法律區隔

《國安法》規定,在三種「特殊情況」下,案件可以由國安公署管轄並「送中」審理。這不但實現了逃犯條例風波的「送中」的初衷,還更加直接了。原本逃犯條例中至少還有香港法院把關,現在只要國安公署提出,中央確認即可。

第八,擴充域外法權

香港絕大部分的刑法都沒有域外法權。陳同佳在臺灣殺害女友,香港就無法起訴。可是,通過《國安法》,香港大大擴充了法域:不但可以追究港人在外國「犯罪」,還可以追究外國人在外國「支持港獨」。這不但完全改變了香港的法域觀念,還導致了嚴重的外交問題和司法互助問題。

比如,前兩天,加拿大宣佈暫停和香港的引渡協議。這是順理成章的。因為根據《國安法》,一個加拿大籍的非香港人,在加拿大「支持港獨」或「煽動港獨」,香港根據《國安法》就有管轄權,可以要求加拿大引渡回香港受審。根據協議,加拿大必須受理立案,啟動引渡程序(當然,加拿大司法部和法院都可以否決引渡。)

第九,衝擊人權保障和普通法原則

《國安法》列出的「四大罪行」均定義寬泛,特別是「宣揚、煽動」等意義不明,很容易把言論和行為混為一談,極易入罪。具體是否如此,有待法院審理的驗證。

在《國安法》和「第四十三條實施細則」(及其附表)中,都有大量削弱香港原有人權保障的條款。在一些條款中,更變成類似「疑罪成有」的邏輯。比如在第42條保釋條款中,「除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的,不得準予保釋。」這樣就是把舉證責任倒置。

第十,持續的不穩定性

根據中國港澳辦副主任鄧中華的說法,人大常委會非單次獲授權,常委會將來可以根據香港實際情況,繼續制訂相關法律,並就危害國家安全有關行為定罪量刑。這無疑給香港法律系統繼續帶來巨大的不穩定性。

可以說,《國安法》給整個香港的法律體系帶來巨大的衝擊。如何在實踐中良好運行,將是一個困難的挑戰。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航