川普宣布退出WHO,更加證實美國非洲政策的失敗

川普宣布退出WHO,更加證實美國非洲政策的失敗
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

川普聲稱說要退出世界衛生組織,與美國的國家戰略是牴觸的,因為美國正希望抵銷中國在非洲與第三世界國家的影響力。這些地區正是世界衛生組織的工作重點。

川普(Donald Trump)的外交戰略非常矛盾,唯一明確的是防止中國崛起,其他外交路線非常衝突。尤其是宣布退出WHO(World Health Organization)這件事情,讓各國對於美國領導世界的態度出現更多懷疑。

退出WHO並不會「處罰」到最大的對手「中國」,而是非洲與低度開發國家,但別忘了,光是非洲至少就有50個國家,這是什麼概念?世衛的會員國總共194國,光是非洲的會員國佔了全體的四分之一,這個族群的影響當然不可小覷。

國際組織當中除了聯合國常任理事國五大國擁有否決權之外,還有國際貨幣基金組織、世界銀行跟亞投行等有大國否決權。除此之外,大部分的國際組織都是一國一票、票票等值,美國之前在許多國際組織中,議案跟人事案紛紛遭到挫敗,許多就是來自於非洲國家轉向支持中國。理由也很簡單,因為中國在各樣經濟、就業、衛生跟安全事務上,大力支持這些弱勢國家。

非洲支持中國並不是因為感情因素,而是建構於利益等實質因素。因此一旦美國退出WHO,那美國的影響力會更小,中國、日本跟歐盟的影響力會更大。

WHO全稱世界衛生組織,屬於聯合國直屬國際組織。世界衛生組織的最主要的工作,其實不是應對大型傳染疾病,大型傳染病有另外一種應對機制:國際關注的突發公共衛生事件(Public Health Emergency of International Concern,簡稱PHEIC)。面對這種突發的衛生事件,世衛是不具備足夠能力應對的。世衛可以做到的是預警跟協調各國,還是要由各會員國來支援才能應付。

在這一波新型肺炎當中,很明顯各國是自顧不暇,世衛的經費跟人力都來自各會員國,如果從美國、中國、日本跟歐盟這四個世衛組織最主要的贊助國來看,其實從十二月開始一路燒到現在,各國都是自力救濟為主。我們可以指責世衛反應不及,但是如果認為世衛有能力應對,那實在高估了世衛的工作能量。

最明顯的例子就是2014年跟2018-2020年的伊波拉病毒(Ebola virus),當時是由美國跟歐洲的衛生單位直接介入,奔赴西非跟剛果地區直接救援,而不是世界衛生組織來做為主力。

那世衛的工作到底是什麼?最主要還是協助落後地區的人道主義衛生行動。突發大型傳染事件,只是世衛組織的工作範圍之一。從世衛的工作規章就寫得很清楚,世衛的網頁上有各種語言的版本,我們擷取一段來看:

「2016年五歲以下『兒童死亡人數』比1990年減少600萬人,『脊灰(小兒麻痺症)』即將被消滅,目前共有2100萬『愛滋病毒』感染者正接受治療。隨著經濟發展和社會發展,千百萬人擺脫了『極端貧困』……例如消滅了『天花』,以及迅速擴大了對愛滋病毒感染的治療服務等,為我們當今生活奠定了基礎。」——《2019-2023年第十三個工作總規劃》草案。

光是從這幾個關鍵字「兒童死亡人數」、「小兒麻痺症」、「愛滋病毒」「天花」跟「極端貧困」,這些狀況就都不是一般先進國家會遇到的主要疾病,我們再從世衛組織的預算中來看進一步的細節:

  • 世衛2018-2019規畫預算方案
世衛2018-2019規畫預算方案
資料來源:https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA70/A70_7-ch.pdf?ua=1

這些被世界衛生組織明定重點防治的傳染性疾病,主要發病區域幾乎都在非洲。愛滋病大約4000萬感染人口,一半在非洲國家,以東非跟南非地區為主。肺結核大約1000萬病患,幾乎全部都在開發中國家。瘧疾罹患病人一億多人,以非洲最嚴重,尤其在非洲中部地區肆虐,其他還有南亞跟拉丁美洲。

從這些數字就可以明顯看出,世界衛生組織的工作重點放在較落後地區的傳染病防治。但是一旦有重大疾病,世界衛生組織也會介入,例如伊波拉病毒為國際間關注公共衛生緊急事件,但是當時處理伊波拉的緊急救治跟研究人員,很大一部分來自於美國疾病管制署(CDC)的直接支援,因為當時剛果薩伊政府就是直接跟美國要求幫助,所以主要力量不是世界衛生組織,而是美國。

A man reads a board extolling China's contribution to the fight against Ebola, in Monrovia
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川普聲稱說要退出世界衛生組織,與美國的國家戰略是牴觸的,因為美國正希望抵銷中國在非洲與第三世界國家的影響力。這些地區正是世界衛生組織的工作重點。川普的外交行徑一向荒誕,尤其是針對非洲的政策,美國一直批評中國大力金援跟貸款給非洲國家,是意圖讓非洲國家債務纏身,但是相對美國卻沒有增加對非洲的資助。

2018年時,川普甚至在國務卿提勒森(Rex Tillerson)訪問非洲時,突然把他開除,讓當時提勒森所提出的所有美國外交計畫,都被非洲國家打上了大問號。加上川普的種族態度,讓非洲國家跟非裔人士評價都很負面。上個月,國務院主管立法事務的助理國務卿泰勒(Mary Taylor)就宣布請辭,這位非裔的國務院官員還痛批川普的種族政策違反核心價值跟信念。

現在的美國其實已經沒有辦法進行重大決策,就算總統有意願,參眾兩院也不會支持。主要是就美國總統大選僅剩下短短四個月,現在川普又落後於民主黨的候選人拜登(Joe Biden)。朝令隨時可能夕改,也難怪拜登會第一時間說,當選就會取消川普的退出世衛組織的指令,而且退出準備期長達一年,川普的動機除了針對國內選舉催票,對國際局勢的影響其實相當小。

非洲國家的影響力,正在各國際組織中逐漸增加。主要是因為目前三大國際勢力美國、中國跟歐盟,都希望國際組織的領頭人能夠相對中立,那非洲的出身就很有優勢。世界貿易組織(WTO)現在正在推選新任總幹事,領先的兩位都是非洲裔,肯亞的前貿易部長Amina Mohamed還有奈及利亞的前財政部長NgoziOkonjo-Iweala。世界貿易組織很可能會出現第一位女性而且出身非洲的總幹事。

或許有人會說,美國可以另外成立國際組織,但是別忘了世界衛生組織是聯合國的直屬機構,聯合國就是超越國家合作的象徵。在現今各種問題越發複雜的前題下,由美國單方面來執行國際任務,還是有它的難度在。阿富汗跟伊拉克,就算是完全被美國打趴,後續的管理還是需要仰賴多國合作機制。

川普退出世界衛生組織,或許能讓世界衛生組織一時難堪,但美國卻要花更多的成本來換取各國的信任。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航