政府施政偏愛有形建設，對「地方創生」的想像停留在統籌分配思維

人口銳減、地方勞動力外流、人口往都會區集中等是當前許多國家面臨的重要課題，其背後不只呈現區域發展失衡的現況，有些地方因競爭力不足而有「滅村、滅鄉」的危機，這都會削弱國家的整體競爭力。這些年來，台灣有少子化與老年化的問題，出生率持續下滑及人口老化攀升，部分縣市的老化指數甚至高於全國平均數，人口赤字的社會風險正逐步升高中，受到各界的關注。

近年來，「地方創生」在區域發展的討論中蔚為潮流，主要是源自日本的國家戰略特區概念的提出，在進入21世紀的科技創新時代，戰後嬰兒潮的經濟動能已進入疲乏階段，科技的便捷縮短了城鄉的距離，在產業集中化發展的形勢下，鄉村地區的產業無以為繼，人口快速流入都會地區及新興產業，加上民生成本居高不下，直接影響了民眾生育的意願，衍生出人口持續減少的現象。

人口老化：日本面臨地方滅村的因應之道

日本面臨地方沉淪甚至有滅村滅鄉的壓力，便是出自於人口結構的改變。

這樣的結構改變表現在總體人口年齡層的分佈及地區人口的流動，其一，日本整體人口數量有逐年持續減少之勢，其中又夾帶著人口高齡化的問題，若從老年扶養比來看，日本從1950年的平均每12.1名青壯年扶養1名老人的比例，到2015年平均每2.3名青壯年扶養1名老人，推估未來的扶養比將會逐年縮小。

另外，日本也出現城鄉人口流動所造成的失衡現象，近年來許多地方勞動力外流至都會區，又以東京圈、名古屋圈及大阪圈等就占了全國人口比率約一半左右，其中，又以東京圈約占全國三分之一人口為最，顯然在這樣「一推一拉」的效應下，許多地方因為人口流出出現勞動力不足的問題，加上前述所提的高齡化問題，經濟負成長與社會動能萎縮儼然已是日本國家層級的議題。

因應人口減少、老年化及區域失衡的挑戰，日本政府採取了戰略特區的制度變革，以「地域主導」及「國家總理大臣主導」的雙核心啟動模式，在地方建構創新生態的系統，並採取因地制宜的政策計畫讓地方產官學及公協會的動能與中央政策目標對接並相互配合，同時輔以用地、稅制、財政及金融措施的鬆綁，讓各地區發展策略能獲得有機的活化環境，進而帶動地方創生的契機。

Photo Credit: AP / 達志影像

少子高齡化：台灣推動地方創生的必要性

近十年，台灣在少子高齡化的人口結構壓力下，面臨著勞動力不足與扶養照顧負荷劇增的挑戰，1960年代在戰後嬰兒潮的人口紅利效應已逐漸式微，從原本平均每11.1青壯年扶養1名老人的比重，已快速演變至2015年平均每4.4名青壯年扶養1名老人的態勢，在少子化的形勢不變之下，預計到了2040年的扶養比將可能趨近1比1，這樣的困境更會讓區域失衡的現象更為嚴峻。

對照日本的區域人口分佈，台灣人口過度集中都市圈的現象更為嚴重，超過53%的人口匯集在北、中、南等都會圈，其中大台北地區更占了全國近三成的人口比重；此外，進一步深入觀察各縣市的遷出入人口現況，除了三大都會圈，許多地方都有社會增加率下滑的趨勢，也就是人口淨移出的現象，包括基隆市、苗栗縣、南投縣、嘉義縣、屏東縣等縣市，城鄉差距日益擴大。

縱然區域發展面臨著挑戰，但也因而有典範轉移的機會。2016年開始，台灣逐漸注入「地方創生」的思維，國家發展委員會更在2019年時宣布是國家戰略地方創生的元年，提出「地方創生國家戰略計畫」，該計畫主要是要透過中央地方的合作模式，跳脫以中央為主導的管制思考，從地方出發來促進當地的產業創新、就業人口，人口回流等發展，以「均衡台灣」為計畫推動的目標。

地方創造生存的能量，區域政策發展的典範轉移

當然，中央推動區域平衡發展政策勢必引起地方縣市的重視，甚至紛紛投入相關規劃來爭取中央的資源挹注，一來可以看到地方欲擺脫發展困境的強烈動機，二來更能藉此擘劃地方能翻轉創新的機會。然而，「畫大餅」的機械式政策邏輯仍如幽靈般存在，有限的國家政策資源也難以滿足各地方的需求，往往在「政策計畫管考」的行政管理下，容易出現流於形式或效益不彰的情況。

Photo Credit: 中央社

持平而論，從政策推動的實務面來看，許多縣市政府恐怕對於「地方創生」的想像仍存在舊有的統籌分配思維，以及易與競爭型的地方產業創新研發推動計畫（SBIR）相互混淆，而這些都是地方創生能否達到政策效益及目標的關鍵所在；此外，不同政策之間能否發揮相得益彰的效果，以及區域發展政策是否有將地方系統性的連結納入規劃，這需要中央地方有共同的合謀與體認。

換句話說，「地方創生」是要解決瀕臨競爭淘汰的地方問題，以及從合乎地方特色與條件的前提下，讓各縣市因此獲得重生的機會，所以投入的成效表現不是只有基礎建設的硬體產出，還包括社會福利、人文、產業、教育等面向。值得一題的是，「創生」的基本認知在於「地方具有創造生存的能力」，中央資源的挹注重點是政策制度的鬆綁，讓地方能在固守生存之下，形成自己可以圖謀地方發展的方式，在既有的困境當中走出可以永續生存的路徑。

最後，縣市政府能建構出專屬於地方特色發展的戰略布局，除了來自中央的制度鬆綁，以及地方投入活化區域發展量能的策略之外，型塑地方產官學及公協會的生態系統是相當重要的觀念與實踐。其中，以基隆作為「大台北首都海洋門戶」來看，這是一個值得深入推展的地方創生案例，從地方特色與人文經驗出發，同時也積極鏈結大台北區域發展；然而，如果能更深化在地連結的關係網絡，形成市港再生的生態系統，此攸關著當地發展的脫胎換骨，更會是地方創生的獨特典範表現。

延伸閱讀

• 台灣「地方創生元年」之後：看日本政府如何設定發展KPI
• 「邊緣」不代表「淘汰」，依山傍海的基隆該如何港都再生？
• 台灣「地方創生二年」，國發會「四大推動重點」能滿足實際需求嗎？
• 為何台灣需要地方創生？「創」之前該先思考的事

責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航