川普簽署《香港自治法》:美國對港的政策核心,在於「足夠自治」的詮釋

川普簽署《香港自治法》:美國對港的政策核心,在於「足夠自治」的詮釋
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我們想讓你知道的是

在《香港政策法》中,美國明定了對港的政策軸線,其中最重要的精神就是:在一國兩制之下,且香港維持足夠自治(sufficient autonomy)的前提,美國給予香港優惠(preferential)經貿及關稅待遇。

川普在7月14日簽署《香港自治法》(Hong Kong Autonomy Act)並頒布行政命令(Executive Order),這是美國-香港外交關係的重新定義,證明香港不再是香港,從此之後,美國將視香港為中國眾多城市之一,如同深圳或寧波。香港不再享有美國的特殊或優惠經貿及關稅待遇,敏感科技產品也不能再出口至香港。簡單說,香港的「一國兩制」正式提早走入歷史。

台灣的輿情,意外對這則新聞非常低調,網路上討論也不多。對比2020台灣大選前,香港議題從逃犯條例開始,成為台灣政治攻防熱點,不可同日而語。執政黨選擇此時低調處理香港議題,自有其政治考量,包括免於落入「民進黨關心香港口惠不實」的批評。但無論政治操作如何,香港的命運牽動台灣,此點卻不可不察。

要理解《香港自治法》的重要性之前,首先得將幾個重大節點一一說明。

  • 1984年:《中英聯合宣言》
  • 1992年:美國國會通過《香港政策法》
  • 1997年3月18日:台灣制定《港澳條例》
  • 1997年7月1日:香港回歸中國
  • 2018年2月:陳同佳殺人案
  • 2019年3月開始:《逃犯條例》及反送中抗爭
  • 2019年11月:美國國會通過《香港人權及民主法》
  • 2020年6月30日:《港區國安法》
  • 2020年7月:美國國會通過《香港自治法》,該法又稱《香港問責法》(Hong Kong Accountability Act)

簡單說,1984年的《中英聯合宣言》規定香港回歸中國之後保持五十年不變的「一國兩制」。這個聯合宣言(Joint Declaration)的雙邊簽署人分別為中國國務院總理趙紫陽及英國首相柴契爾夫人,更重要的是,這個宣言後來於1985年互換批准書(ratification)後並於聯合國完成登記程序。

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這個乍看之下似乎程序完備的宣言,想不到後來成為中國及西方的爭議點。中國的外交官戰狼不斷在國際上宣稱,這個宣言並非國際法上的「條約」(Treaty),而是一個失效的歷史文件,所以中國沒有義務承諾繼續遵守。

聯合宣言(Joint Declaration)是不是條約(Treaty)?其實在國際法上,不見得看名稱,而是看當時雙方簽署時的意願。我認為,《中英聯合宣言》當然具有條約性質的國際法效力。美國國務院的說法,也是多次強調這是一個經聯合國存檔(UN-archived)的外交文件,當然具國際法效力。

回到歷史當下。1985年時,包括中國自己在內,大概都沒預料到多年之後會毀棄這個承諾。理由很簡單,當時的中國還是一窮二白啊,哪想得到後來中國會成為世界二元強權。

中國的改革開放,一直到鄧小平九二年南巡,才確定「摸著石頭過河」,當時的中國,廣東省的「三來一補」還是一個新的東西,會不會真的成功,沒人曉得。所以持平來說,當趙紫陽簽署《中英聯合宣言》時,中南海應該是抱著遵守的心理成分居多(但也不是絕對)。

《中英聯合宣言》開啟了十二年的香港過渡期,九七大限開始倒數,成為港劇及港片的題材。各國都得想辦法處理九七後的對香港的外交關係,在美國,這就是1992年《香港政策法》的背景,而在台灣,這就是1997年3月18日的《港澳條例》。美國的《香港政策法》及台灣的《港澳條例》,都是為了1997年7月1日的香港回歸中國。

在《香港政策法》中,美國明定了對港的政策軸線,其中最重要的精神就是:在一國兩制之下,且香港維持足夠自治(sufficient autonomy)的前提,美國給予香港優惠(preferential)經貿及關稅待遇。

有趣的是,《香港政策法》從未明定何謂「足夠自治」(sufficient autonomy)。這個條文上的模糊空間,原本是刻意精心設計,讓美國政府維持彈性,但後來也變成了中國政府及港府口中的藉口,因為在林鄭月娥即習近平的口中,香港一直到現在,都有「足夠自治」。

乍聽之下真的很諷刺,但這也點出了一個核心問題。如果你仔細觀察從去年逃犯條例抗爭暴發迄今,「足夠自治」一詞始終是關鍵核心,美國國會議員也多次呼籲,港府必須信守承諾給香港市民「足夠自治」。請注意,美國強調的是「自治」,而非「民主」。

九七回歸後,香港正式進入一國兩制,也就是所謂的「馬照跑,舞照跳」。歷史弔詭之處,在於香港命運的轉變,竟然是因為2018年2月一起發生在台灣的港人情侶在台謀殺案:陳同佳在台北殺害女友潘曉穎後,逃回香港。

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香港政府聲稱為了陳同佳案,在2019年月左右開始推動《逃犯條例》,萬萬沒想到,引起後來改變香港命運的反送中抗爭,香港成為美中對抗下的焦點話題。事後回想,陳同佳本人大概從未想過,他當時在台北殺害女友,竟然會改變香港的命運,以及影響中美兩強權的外交對抗。

2019年11月美國國會通過《香港人權及民主法》,這部法律雖然名字有「民主」一詞,但重點其實為「人權」,亦即要求美國政府制裁「負責侵犯香港人權的中國及香港官員」,另外也要求美國國務卿每年向國會提交報告,審視香港是否仍有足夠自治,以及是否有資格享受美國給予的特殊優惠經貿待遇。

所以其實一直到2019年底,美國對港的外交政策核心,還是在於1992年《香港政策法》中「足夠自治」一詞的詮釋。 香港反送中沸沸揚揚一直吵到了2020年年初,不可諱言的是,小英總統也因為香港情勢激發了台灣的危機感及抗中情緒,而順利拿到817萬的歷史高票。說小英總統的高票完全是因為反送中當然並不公允,但起碼有一部分很重要的原因是因為香港情勢。

香港反送中抗爭讓全世界見證了港人的決心及勇氣,但歷史的敘事甚難預料,2020年農曆過年前,武漢肺炎(或稱新冠肺炎)橫掃全世界,迄今人類仍未克服。香港的街頭抗爭因為疫情緣故,逐漸淡去,但川普政府處理疫情不當(力),在2020美國大選中目前民調甚至落後民主黨拜登,中國成了川普口中隱匿疫情的罪犯。


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