歐盟推動「能源社群」,要求會員國在再生能源發展中鼓勵公民參與

歐盟推動「能源社群」,要求會員國在再生能源發展中鼓勵公民參與
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

能源轉型的過程中「公民參與」為建構能源聯盟與確保能源安全中的一大關鍵因素,歐盟是如何包裹式發布指令,並賦予公民主導的能源社群法律地位,更可視為鼓勵參與再生能源發展財務面與行政管理面積極的第一步。

文:楊沛為(耶魯新加坡國立大學學院學生)

在後烏克蘭危機時代的歐洲聯盟能源政策中,提升公民能源自主權已成為一大重點。自2016年開始滾動的《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案(Clean energy for all Europeans package)中,首次將消費者置於電力市場與能源轉型的中心,並強調地方層級的公民力量對歐盟達成碳中和、提升能源安全過程的重要性。其中,於2018年與2019年相繼修訂的《再生能源指令》與《電力指令》,當中更提出「能源社群」(Energy Union)一詞,賦予公民電廠在歐盟層級法律中的明確地位,並要求各會員國在再生能源發展中鼓勵公民的參與。

何謂「公民參與」?

促使一般民眾投入過往由上而下的政策決定過程,為環境治理與能源發展民主化不可或缺的一環。但公民參與本身並非單一形式的政策工具。就本文探討的能源社群而言,公民參與得透過至少兩個維度理解:其一為「過程維度」(process dimension),即個人或公民團體在決策過程中的參與程度、或「參與式治理」(participatory governance);其二為「結果維度」(outcome dimension),用來測量營利的分配情況,在此稱「財務參與」(financial participation)。

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資料來源:Rüdinger (2019)、作者自行彙整
(圖一)公民參與性質與程度形象化

不同形式的參與機制與對應的開發計畫時常被以「公民參與」混為一談,但實則存有形式與程度上的差異,這兩種維度可以用來區別其不同。如一般稱「公民」(citizen)或「社群」(community)的開發計畫[註1],代表由當地公民、地方權責機構、中小企業等作為主導,屬狹義的公民參與。而較廣義的「參與式計畫」(participatory projects)則可包括許多「群眾募資」(crowdfunding,或稱「眾籌」)的案例。這些計畫可能為私人企業或開發商所營運,當地公民不一定得以參與決策的過程,但也因為有不同程度上的財務參與,因此仍能視作公民參與(Rüdinger, 2019)。

歐盟《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案

自2014年烏克蘭危機以來,長期仰賴能源進口的歐盟,因與俄羅斯關係惡化,開始力求對抗俄國於天然氣市場的壟斷,同時加強自身的能源安全(Tusk, 2014)。在此脈絡下,時任執委會(European Commission)的主席容克(Jean-Claude Juncker)開始整合歐洲能源市場,除設法提升能源效率外,也積極投入經濟去碳化的工作,構築成所謂的「能源聯盟」(Energy Union)策略,並列為其任內十大政策事項之一(European Commission, 2015; Siddi, 2016)。而執委會在盤點了所有能源效率、再生能源發展和消費者保護相關法規後,於2016年公布一共八個法律的修正案與立法提案,通稱為《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案(坊間亦稱「冬季包裹法案」,Winter Package)。所有法案於2019年5月皆正式通過,各會員國也必須在兩年內,將各法令的指定內容納入國內法規中[註2]

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(表一)潔淨能源包裹法案進程表 | 資料來源:歐盟執委會,作者整理

公民 vs. 再生能源社群

其中,與公民能源自主權相關的有「修正版再生能源指令」以及「電力市場指令」:前者以簡化相關行政程序為首要目的,並新增「再生能源社群」(Renewable Energy Communities, RECs);後者則負責改善歐洲電力市場整體結構,用以迎合小型公民電廠的運作(European Union, 2019),同時管轄「公民能源社群」(Citizen Energy Communities, CECs)。兩者定義有些許差異(詳見表二)。

但大體而言,前者可被視作後者的一子群(subgroup),兩者皆代表一種新型的市場成員,並特別強調過去多半處於被動扮演消費者身份的公民、地方權責機構、小型企業等成員,在能源轉型和再生能源發展中的地位。而歐盟的量化目標則是要在2030年以前,讓能源社群貢獻全歐洲17%的風力發電與21%的太陽能發電,且在2050年前,需有將近一半的歐盟家戶參與再生能源生產過程(European Union, 2019)。

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(表二)再生能源社群與公民能源社群之比較 | 作者自行彙整

公民能源社群在最初的電力市場指令修政草案中,被稱作為「在地能源社群」(Local Energy Communities)。

雖然在定義上並無太大差異,但「在地」一詞仍具較技術導向的意涵,好似在地能源社群所強調的重點,只限於如建立微型電網等活動,而非公民能源自主權、主動經營當地能源的組織模式。此外,大型企業在原名的框架下,或能透過遊說建立微型電網,避免支付電網費用;或協助能源公司之建立,並掌控地方能源管理系統(energy management systems)。為了使社群名稱與背後意涵更為契合,最終才將稱謂由「在地」改為「公民」(Roberts, 2019)。

回溯次節定義的兩個參與維度,能源社群中廣義的參與除了以會員或持股人身份加入外,也包含財務上透過股票、債券、借貸、捐助、群眾募資等形式投資的行為(Citizenergy, 2015)。而狹義的參與則因為必須在治理與財務兩個維度上達到一定程度,故以會員與持股人認定標準,以及組織的架構作為判斷依據。

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Photo Credit:Reuters / 達志影像