歐盟推動「能源社群」,要求會員國在再生能源發展中鼓勵公民參與

歐盟推動「能源社群」,要求會員國在再生能源發展中鼓勵公民參與
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

能源轉型的過程中「公民參與」為建構能源聯盟與確保能源安全中的一大關鍵因素,歐盟是如何包裹式發布指令,並賦予公民主導的能源社群法律地位,更可視為鼓勵參與再生能源發展財務面與行政管理面積極的第一步。

整體而言,再生能源社群與公民能源社群在規範及從事業務上的差異有四大面向,分別為:在地性要求、組織自主性要求、參與企業形式和會員國輔助機制要求:

(1)在地性要求

再生能源社群的參與除了必須為自發性且依照客觀標準開放外,其目標對象為任何「潛在的在地行為者」(potential local actors),意謂無論是財務方面或組織治理的參與,皆限於該計畫所在地或鄰邊地區的會員或持股者。在此條件之下,凡自然人、當地權責機構或中小企業皆能以會員或持股者的身份參與。而公民能源社群則開放給任一「潛在行為者」(potential actors)自發性參與,其會員不一定居住或設籍於能源發展計畫所在地,該社群所設立並負責運轉的備載容量也得以分布於較廣泛的區域(Klaassen and Van der Laan, 2019)。

以近期臺灣的光電開發案為例,姑且無論開發商等參與者的資本背景,臺東達魯瑪克因由當地部落會議主動決議推動再生能源,並成立公民電力公司(林木興、劉華美與周桂田,2018),在歐盟的定義中得以視為再生能源社群。反觀臺東知本卡大地布部落光電案,因開發過程從可行性評估,至招標過程中,皆由臺東縣政府主導,再加上是由非當地之開發商得標並負責營運(環境資訊中心,2019),故僅能勉強視為公民能源社群。但是一旦加入實質掌控權須為小型企業的條件,則知本案是由跨國企業韋能能源(Vena Energy)得標,故不符能源社群認定標準。

(2)組織自主性要求

再生能源指令中所明文規定的社群自主性(autonomy),即組織的運轉必須獨立於任一會員或其他以會員、持股人或投資者身份參與社群之傳統市場行為者。旨在確保社群運作符合民主決策原則,不會因參與成員的貢獻程度或資本多寡,而使社群行政決策限於少數成員,至於電力市場指令就此並無明文規範。

(3)參與企業形式

欲以會員或持股者身份參與再生能源社群的企業必須為雇用員工數不及250人,且年營收不超過5,000萬歐元,或其資產負債表營收不超過4,300萬歐元的「中小企業」(Small and medium-sized enterprises)。就定義上,任何形式的企業凡符合各公民能源社群的參與標準,皆能以會員或持股者身份加入,但社群組織的運作和實質掌控限於雇用50名員工以下,且年營收、或是資產負債表營收不超過1,000萬歐元之「小型企業」(Small enterprises)[註3]

(4)會員國輔助機制要求

電力市場指令要求各會員國樹立公民能源社群發展的「賦能管制架構」(eneabling regulatory frameworks),用以確保公民能源社群的參與具自發性與可逆性,並得以與既有電力市場互動。但在區域電網(local power networks)的建立、所有權和營運權等其他原被期待能一舉大規模推動的議題上,因既有配電業者(Distribution system operators)的遊說,決定權仍下放至各會員國,並無強制規範(Roberts, 2019)。

反之,再生能源指令則針對再生能源社群的賦能框架,具體要求各會員國提供能力建構(capacity building)之相關資源、促進資訊取得權與融資管道(access to information and finance)、確保弱勢及低收入家戶的參與權,以及檢閱並移除所有法規與行政上「不正當」之屏障等。

其中,最後一點是關於設立再生能源社群時,申請的單一行政窗口應協助行動者完成所有行政程序的政策建議,該指令也規定各會員國必須將以上賦能框架的發展計畫,以及其他協助再生能源社群發展的具體政策措施納入此次《能源聯盟與氣候行動治理規章》的包裹法案中,(Governance of the energy union and climate action Regulation)所要求提交的國家能源與氣候計畫(National Energy and Climate Plans, NECPs),而這也是電力市場指令中並未要求的。

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政策執行隱憂

長期以來,在群眾募資和公民再生能源合作社議題上,以被視為領導者的法、德兩國為例,各會員國的未來能源社群發展仍具許多不確定性。

就法國情況而言,法國因2014年「參與性補助」(bonus participatif)等群眾募資法令與政策陸續上路,公民出資參與的再生能源開發計畫數量已有顯著成長(Ademe, 2016; Chicheportiche, 2019),但目前為止公民參與的形式多半限於財務面,且全國各區對能源社群之稱謂、定義、認定標準和補助辦法皆有所差別(Rüdinger, 2019),未來如何整合能源社群新規與既有參與性補助制度,藉此提升治理面的公民參與仍為一大未知數。

而過去以躉購制度(Feed-in Tariff)推廣公民能源的德國,也在2016年修法,在改為市場招標後亦開始面臨「純度」問題。其中,大型的開發商為適應競標市場新機制,開始透過新設立的公民能源公司,利用特有的優惠措施進行競標,不僅造成標案開發延宕,也排擠草根公民能源行為者(Tews, 2018)。而德法兩國於2019年公告的NECP草案中,皆未提出對能源社群發展相關的具體計畫(Roberts, 2019),凸顯出歐盟其他會員國未來整合新制的困難性。