歐盟推動「能源社群」,要求會員國在再生能源發展中鼓勵公民參與

歐盟推動「能源社群」,要求會員國在再生能源發展中鼓勵公民參與
Photo Credit: Reuters / 達志影像

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能源轉型的過程中「公民參與」為建構能源聯盟與確保能源安全中的一大關鍵因素,歐盟是如何包裹式發布指令,並賦予公民主導的能源社群法律地位,更可視為鼓勵參與再生能源發展財務面與行政管理面積極的第一步。

文:楊沛為(耶魯新加坡國立大學學院學生)

在後烏克蘭危機時代的歐洲聯盟能源政策中,提升公民能源自主權已成為一大重點。自2016年開始滾動的《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案(Clean energy for all Europeans package)中,首次將消費者置於電力市場與能源轉型的中心,並強調地方層級的公民力量對歐盟達成碳中和、提升能源安全過程的重要性。其中,於2018年與2019年相繼修訂的《再生能源指令》與《電力指令》,當中更提出「能源社群」(Energy Union)一詞,賦予公民電廠在歐盟層級法律中的明確地位,並要求各會員國在再生能源發展中鼓勵公民的參與。

何謂「公民參與」?

促使一般民眾投入過往由上而下的政策決定過程,為環境治理與能源發展民主化不可或缺的一環。但公民參與本身並非單一形式的政策工具。就本文探討的能源社群而言,公民參與得透過至少兩個維度理解:其一為「過程維度」(process dimension),即個人或公民團體在決策過程中的參與程度、或「參與式治理」(participatory governance);其二為「結果維度」(outcome dimension),用來測量營利的分配情況,在此稱「財務參與」(financial participation)。

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資料來源:Rüdinger (2019)、作者自行彙整
(圖一)公民參與性質與程度形象化

不同形式的參與機制與對應的開發計畫時常被以「公民參與」混為一談,但實則存有形式與程度上的差異,這兩種維度可以用來區別其不同。如一般稱「公民」(citizen)或「社群」(community)的開發計畫[註1],代表由當地公民、地方權責機構、中小企業等作為主導,屬狹義的公民參與。而較廣義的「參與式計畫」(participatory projects)則可包括許多「群眾募資」(crowdfunding,或稱「眾籌」)的案例。這些計畫可能為私人企業或開發商所營運,當地公民不一定得以參與決策的過程,但也因為有不同程度上的財務參與,因此仍能視作公民參與(Rüdinger, 2019)。

歐盟《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案

自2014年烏克蘭危機以來,長期仰賴能源進口的歐盟,因與俄羅斯關係惡化,開始力求對抗俄國於天然氣市場的壟斷,同時加強自身的能源安全(Tusk, 2014)。在此脈絡下,時任執委會(European Commission)的主席容克(Jean-Claude Juncker)開始整合歐洲能源市場,除設法提升能源效率外,也積極投入經濟去碳化的工作,構築成所謂的「能源聯盟」(Energy Union)策略,並列為其任內十大政策事項之一(European Commission, 2015; Siddi, 2016)。而執委會在盤點了所有能源效率、再生能源發展和消費者保護相關法規後,於2016年公布一共八個法律的修正案與立法提案,通稱為《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案(坊間亦稱「冬季包裹法案」,Winter Package)。所有法案於2019年5月皆正式通過,各會員國也必須在兩年內,將各法令的指定內容納入國內法規中[註2]

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(表一)潔淨能源包裹法案進程表 | 資料來源:歐盟執委會,作者整理

公民 vs. 再生能源社群

其中,與公民能源自主權相關的有「修正版再生能源指令」以及「電力市場指令」:前者以簡化相關行政程序為首要目的,並新增「再生能源社群」(Renewable Energy Communities, RECs);後者則負責改善歐洲電力市場整體結構,用以迎合小型公民電廠的運作(European Union, 2019),同時管轄「公民能源社群」(Citizen Energy Communities, CECs)。兩者定義有些許差異(詳見表二)。

但大體而言,前者可被視作後者的一子群(subgroup),兩者皆代表一種新型的市場成員,並特別強調過去多半處於被動扮演消費者身份的公民、地方權責機構、小型企業等成員,在能源轉型和再生能源發展中的地位。而歐盟的量化目標則是要在2030年以前,讓能源社群貢獻全歐洲17%的風力發電與21%的太陽能發電,且在2050年前,需有將近一半的歐盟家戶參與再生能源生產過程(European Union, 2019)。

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(表二)再生能源社群與公民能源社群之比較 | 作者自行彙整

公民能源社群在最初的電力市場指令修政草案中,被稱作為「在地能源社群」(Local Energy Communities)。

雖然在定義上並無太大差異,但「在地」一詞仍具較技術導向的意涵,好似在地能源社群所強調的重點,只限於如建立微型電網等活動,而非公民能源自主權、主動經營當地能源的組織模式。此外,大型企業在原名的框架下,或能透過遊說建立微型電網,避免支付電網費用;或協助能源公司之建立,並掌控地方能源管理系統(energy management systems)。為了使社群名稱與背後意涵更為契合,最終才將稱謂由「在地」改為「公民」(Roberts, 2019)。

回溯次節定義的兩個參與維度,能源社群中廣義的參與除了以會員或持股人身份加入外,也包含財務上透過股票、債券、借貸、捐助、群眾募資等形式投資的行為(Citizenergy, 2015)。而狹義的參與則因為必須在治理與財務兩個維度上達到一定程度,故以會員與持股人認定標準,以及組織的架構作為判斷依據。

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整體而言,再生能源社群與公民能源社群在規範及從事業務上的差異有四大面向,分別為:在地性要求、組織自主性要求、參與企業形式和會員國輔助機制要求:

(1)在地性要求

再生能源社群的參與除了必須為自發性且依照客觀標準開放外,其目標對象為任何「潛在的在地行為者」(potential local actors),意謂無論是財務方面或組織治理的參與,皆限於該計畫所在地或鄰邊地區的會員或持股者。在此條件之下,凡自然人、當地權責機構或中小企業皆能以會員或持股者的身份參與。而公民能源社群則開放給任一「潛在行為者」(potential actors)自發性參與,其會員不一定居住或設籍於能源發展計畫所在地,該社群所設立並負責運轉的備載容量也得以分布於較廣泛的區域(Klaassen and Van der Laan, 2019)。

以近期臺灣的光電開發案為例,姑且無論開發商等參與者的資本背景,臺東達魯瑪克因由當地部落會議主動決議推動再生能源,並成立公民電力公司(林木興、劉華美與周桂田,2018),在歐盟的定義中得以視為再生能源社群。反觀臺東知本卡大地布部落光電案,因開發過程從可行性評估,至招標過程中,皆由臺東縣政府主導,再加上是由非當地之開發商得標並負責營運(環境資訊中心,2019),故僅能勉強視為公民能源社群。但是一旦加入實質掌控權須為小型企業的條件,則知本案是由跨國企業韋能能源(Vena Energy)得標,故不符能源社群認定標準。

(2)組織自主性要求

再生能源指令中所明文規定的社群自主性(autonomy),即組織的運轉必須獨立於任一會員或其他以會員、持股人或投資者身份參與社群之傳統市場行為者。旨在確保社群運作符合民主決策原則,不會因參與成員的貢獻程度或資本多寡,而使社群行政決策限於少數成員,至於電力市場指令就此並無明文規範。

(3)參與企業形式

欲以會員或持股者身份參與再生能源社群的企業必須為雇用員工數不及250人,且年營收不超過5,000萬歐元,或其資產負債表營收不超過4,300萬歐元的「中小企業」(Small and medium-sized enterprises)。就定義上,任何形式的企業凡符合各公民能源社群的參與標準,皆能以會員或持股者身份加入,但社群組織的運作和實質掌控限於雇用50名員工以下,且年營收、或是資產負債表營收不超過1,000萬歐元之「小型企業」(Small enterprises)[註3]

(4)會員國輔助機制要求

電力市場指令要求各會員國樹立公民能源社群發展的「賦能管制架構」(eneabling regulatory frameworks),用以確保公民能源社群的參與具自發性與可逆性,並得以與既有電力市場互動。但在區域電網(local power networks)的建立、所有權和營運權等其他原被期待能一舉大規模推動的議題上,因既有配電業者(Distribution system operators)的遊說,決定權仍下放至各會員國,並無強制規範(Roberts, 2019)。

反之,再生能源指令則針對再生能源社群的賦能框架,具體要求各會員國提供能力建構(capacity building)之相關資源、促進資訊取得權與融資管道(access to information and finance)、確保弱勢及低收入家戶的參與權,以及檢閱並移除所有法規與行政上「不正當」之屏障等。

其中,最後一點是關於設立再生能源社群時,申請的單一行政窗口應協助行動者完成所有行政程序的政策建議,該指令也規定各會員國必須將以上賦能框架的發展計畫,以及其他協助再生能源社群發展的具體政策措施納入此次《能源聯盟與氣候行動治理規章》的包裹法案中,(Governance of the energy union and climate action Regulation)所要求提交的國家能源與氣候計畫(National Energy and Climate Plans, NECPs),而這也是電力市場指令中並未要求的。

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政策執行隱憂

長期以來,在群眾募資和公民再生能源合作社議題上,以被視為領導者的法、德兩國為例,各會員國的未來能源社群發展仍具許多不確定性。

就法國情況而言,法國因2014年「參與性補助」(bonus participatif)等群眾募資法令與政策陸續上路,公民出資參與的再生能源開發計畫數量已有顯著成長(Ademe, 2016; Chicheportiche, 2019),但目前為止公民參與的形式多半限於財務面,且全國各區對能源社群之稱謂、定義、認定標準和補助辦法皆有所差別(Rüdinger, 2019),未來如何整合能源社群新規與既有參與性補助制度,藉此提升治理面的公民參與仍為一大未知數。

而過去以躉購制度(Feed-in Tariff)推廣公民能源的德國,也在2016年修法,在改為市場招標後亦開始面臨「純度」問題。其中,大型的開發商為適應競標市場新機制,開始透過新設立的公民能源公司,利用特有的優惠措施進行競標,不僅造成標案開發延宕,也排擠草根公民能源行為者(Tews, 2018)。而德法兩國於2019年公告的NECP草案中,皆未提出對能源社群發展相關的具體計畫(Roberts, 2019),凸顯出歐盟其他會員國未來整合新制的困難性。

此外,由新執委會主席范德萊恩(Ursula von der Leyen)所主導的歐盟綠色政綱(European Green Deal),當中也並未特別著墨於包裹法案後的能源社群相關政策(REScoop.eu, 2020),而改朝換代後的執委會是否會持續前主席容克對公民能源自主權的重視仍有待觀察。

結語

公民參與係為歐盟建構能源聯盟、確保能源安全過程中一大關鍵因素。於《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案中的再生能源指令與電力市場指令,首次將公民與消費者置於電力市場發展中心,並賦予公民主導的能源社群法律定位,為國際推動公民主導能源轉型的一大創舉。

然公民參與並非一種特定的行為,其中包含的是許多不同面向的參與動機、形式與程度。以刺激公民參與為目的的政策工具,也應考量到不同背景及參與動機,藉此設計不同的機制。而能源社群在歐盟層級法律定位的確立,可視為鼓勵參與再生能源發展財務面與行政管理面積極的第一步,但後續在由公民主導的能源轉型進程與相關政策上,存在諸多差異的各會員國要如何檢閱現有的體制,並思考如何將其與歐盟能源社群新規整和仍為目前最大的挑戰。

註解

  1. 歐盟會員國間,乃至各國內各行政區對此類計畫的稱謂,甚至是對其的定義皆有所差別,本文在此以「公民/社群計畫」通稱之。
  2. 此包裹法案由四個「指令」(Directive)和四個「規章」(Regulation)所組成。「指令」所訂定的是各會員國所要達成的政策結果,對於達成的方法並無特別要求。反之,「規章」則是於法案通過後一致性立即套用到所有會員國身上,內容無需另行納入各國法規當中。詳細請參連結
  3. 「中小企業」與「小型企業」皆包括雇用10人以下,且其年營收,或其資產負債表營收不超過200萬歐元的「微型企業」(Microenterprises)。歐盟對各形式企業之定義取自執委會2003/361/EC 之建議,請參連結

參考文獻

中文文獻

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  2. 能源知識庫(2017)。〈德國新再生能源法(EEG 2017)〉。2019/08/02檢索。
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英文文獻

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延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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