立法院變成水球樂園：為何國民黨的佔領行動總是失敗？

說到混亂，你會想到什麼？

若不提自己的人生，一大部分的人馬上就會想到立法院，咬人、性騷擾、打架、水球等神奇的關鍵字，始終縈繞著中山南路不去，近年烏雲好似又越發濃密。

甫落幕的監委人事審查，已鮮明地被載入了國會暴力史冊，但悲觀地說，也會如同其他事件一樣成為過眼雲煙。六年後的今天，有關立院人事審查權與考監存廢的新聞內文中，仍會提到「爭論許久」等字眼，但老狗的新把戲則更為吸引人，潑出去的還是不是水？戴安全帽還夠不夠看？或有新的驚世格鬥技？國會暴力成為立法院唯一的記憶點，搶走了絕大部分的話語權，公共政策和民主程序總是失語。

能好好說，為何要用打的？

還記得小時候的打架理由嗎？跟哥哥借玩具卻被拒絕了、檢舉同學亂丟垃圾，老師卻說沒看到、鄰居小孩玩沙濺到你，媽媽卻說沒關係。這些案例的共通點就是，沒有解決衝突的制度（也可能是失靈），或制度外手段更有效，使訴諸暴力成了合理選項。國會暴力也是一樣的道理，可以從暴力策略本身與立法院的制度談起。

究竟要不要採取武鬥派路線，近年來一直是在野國民黨的心魔，一方面看似成效卓著，另一方面又搞不清楚是否會傷害長期的溫和形象，究竟是加分還是扣分。國會暴力究竟有沒有效？

根據研究顯示（蔡韻竹、鮑彤、翁定暐，2016），一到八屆在野黨發起了60次的占領行動，其中有34次（56.7%）導致該議案未能於當天通過或獲得實質讓步，可見效果不差。這也難怪國民黨2014年批評民進黨把「佔領主席台常態化」，但在野後也越來越喜歡這種策略。雖然至今國民黨的佔領行動，在議事上的從未帶來成功，只獲取了不成比例的聲量。

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為何國民黨的佔領行動總是失敗呢？首先對於相對團結與強勢的執政黨來說，朕不給的，你不能搶；再者，國民黨為抗爭新手，往往有額外花邊新聞模糊抗爭焦點，只有聲量卻沒有方向的輿論，實不足為懼。

制度化失敗：拜託一下，都民國109年了

什麼是制度化？白話說，就是遊戲要照規則玩，不按規則玩就出局，大家都尊重且遵守規則，就是制度化。

立法院的規則就是國會五法和慣例，但制度化的程度遠遠不足。有在關注國會的朋友會知道，院會就是每周二五召開，但或許很少人知道，這是第九屆後才確立的慣例，在那之前想開就開。你可能會說，太扯了，開會還可以看心情，那都古早的事了，現在不都公開透明了。但其實不然，這幾年怪事仍是頻仍，隨便列舉幾個事實：

1. 預算附帶決議法定需要經三讀程序，是白紙黑字的，卻在2017年前瞻基礎建設預算審查時，全數被改為連宣讀都不必的建請案——民進黨團總召柯建銘事後表示，這是常態、不得已的手段。
2. 朝野都有共識，委員會中心主義是勢在必行，但黨團協商仍不斷推翻審查會甚至是完成協商的版本——案例不勝枚舉，立院系統檢索完成委員會協商，卻未三讀的，比比皆是，至今無人聞問，淹沒在屆期不連續原則者不計其數。
3. 這幾天討論的很兇的幽靈投票事件，早行之有年——早期萬年立委不出席都靠同事代投、而在立委席次減半，選區服務壓力大增後，代案表決器也成了區域立委不能說的秘密，這些本質上都是相同的事件。2014年爆紅的王金平之歌提醒立委要自律，效果如何自在人心。

小時候有一句玩笑套句：「要等到民國100年，你才要去ＸＸＸＸ嗎？」每當不寫作業、不洗澡、不幫忙做家事，父母總會這樣耳提面命，但拜託一下，民國109年了，這些民主笑話也確實不好笑。

弱國會與跳板政治：制度化失敗的必然

除了嘲笑政客們的老戲重彈，更有必要深入的了解一下，到底為何國會的制度化總是未竟。

首先，憲政體制的設計下，我國本就是弱國會、強行政，立法院享盡媒體光環，卻和權力核心有不小距離。舉幾個例子來說，現行制度下，國會既無調查聽證權、亦無重要人事之審查權，對行政機關最有力的權力為預算審查。但為數不多的大選區制，又讓選區服務成為勝選關鍵，而選區服務最重要的就是行政資源，造橋、鋪路、給補助，無一不須行政機關配合，拿人手短，嘴怎能不軟。

同時台灣沒有國會中心政黨，政黨途徑施壓變得困難，舉凡總統、行政院長、部長，通通都是黨政大老，話還沒說出口，氣勢先矮一半。實務上就成了，執政黨不敢擋，在野黨擋不了。

因此很不幸地，必須承認立法院應該要很重要，但實際上並沒有那麼厲害，否則蘇嘉全為何不想當立法院長，而要當總統府秘書長？而執政黨內已無太大勢力游系掌門能當立法院長？又為何蕭美琴、顧立雄、徐國勇好好的立委不當，通通想當部會首長呢？立法院的跳板政治，眾人皆知，噤口罷了。如果沒有人想好好玩一場遊戲，規則是如何，有那麼重要嗎？

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立院內外的改革之道許多，但誰願意去做？

簡言之，正因為衝突無法被化解，立法院才成為水球樂園，穩定及「相對」平等的制度才是正解。

首先從內部談起，強化立院常設幕僚體系，建立穩定的仲裁者及標準，在國會相對較強的西方國家中，專業且強大的常設幕僚功不可沒。因為國會自主原則，寄望其他憲政機構協助撥亂反正，不切實際也師出無名。立法院的議事處及法制局，為人詬病也不是一兩天的事情。祕書長及議事處純為記錄機關，執行院長意志，且無建立可查驗的議事慣例系統，僅能靠議事人員的經驗法則，或人云亦云的各自解釋，人人不服。

近年來，司法院已建立了科學化的判例體系，立法院亦能效法，系統化地蒐羅過去議事爭端，建立合理的遊戲規則，減少院長左右遊戲規則的空間。同時確立立法院修正內規的標準程序，立法院內規究竟屬和性質，學理和實務上莫衷一是，舉例來說，第九屆曾討論過立委是否有修正內規的提案權，但最後仍不了了之。

再者，委員會中心主義的落實，也是很重要的一環，人多嘴雜不容易有共識，就容易吵架，同時推翻既有共識，更是搧風點火的原動力。因而很早就有了委員會制度的設計，讓議案議決的權力集中，強迫院內及黨內先行凝聚共識。可惜實務上委員會中心主義就只是政治修辭，跳過委員會審查，逕行表決的案例越來越頻繁，不想在委員會裡面好好討論，那就只能上院會打架了。