立法院變成水球樂園:為何國民黨的佔領行動總是失敗?

立法院變成水球樂園:為何國民黨的佔領行動總是失敗?
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我們想讓你知道的是

立院又結束一場混仗,但在嘲笑立委荒腔走板之際,你有沒有想過,為什麼不管國民黨還是民進黨執政,立委都那麼常打架?背後的一大主因,其實是立法院缺乏完整「制度化」的問題.....

說到混亂,你會想到什麼?

若不提自己的人生,一大部分的人馬上就會想到立法院,咬人、性騷擾、打架、水球等神奇的關鍵字,始終縈繞著中山南路不去,近年烏雲好似又越發濃密。

甫落幕的監委人事審查,已鮮明地被載入了國會暴力史冊,但悲觀地說,也會如同其他事件一樣成為過眼雲煙。六年後的今天,有關立院人事審查權與考監存廢的新聞內文中,仍會提到「爭論許久」等字眼,但老狗的新把戲則更為吸引人,潑出去的還是不是水?戴安全帽還夠不夠看?或有新的驚世格鬥技?國會暴力成為立法院唯一的記憶點,搶走了絕大部分的話語權,公共政策和民主程序總是失語。

能好好說,為何要用打的?

還記得小時候的打架理由嗎?跟哥哥借玩具卻被拒絕了、檢舉同學亂丟垃圾,老師卻說沒看到、鄰居小孩玩沙濺到你,媽媽卻說沒關係。這些案例的共通點就是,沒有解決衝突的制度(也可能是失靈),或制度外手段更有效,使訴諸暴力成了合理選項。國會暴力也是一樣的道理,可以從暴力策略本身與立法院的制度談起。

究竟要不要採取武鬥派路線,近年來一直是在野國民黨的心魔,一方面看似成效卓著,另一方面又搞不清楚是否會傷害長期的溫和形象,究竟是加分還是扣分。國會暴力究竟有沒有效?

根據研究顯示(蔡韻竹、鮑彤、翁定暐,2016),一到八屆在野黨發起了60次的占領行動,其中有34次(56.7%)導致該議案未能於當天通過或獲得實質讓步,可見效果不差。這也難怪國民黨2014年批評民進黨把「佔領主席台常態化」,但在野後也越來越喜歡這種策略。雖然至今國民黨的佔領行動,在議事上的從未帶來成功,只獲取了不成比例的聲量。

監院人事同意權案  國民黨立委阻擋開票
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為何國民黨的佔領行動總是失敗呢?首先對於相對團結與強勢的執政黨來說,朕不給的,你不能搶;再者,國民黨為抗爭新手,往往有額外花邊新聞模糊抗爭焦點,只有聲量卻沒有方向的輿論,實不足為懼。

制度化失敗:拜託一下,都民國109年了

什麼是制度化?白話說,就是遊戲要照規則玩,不按規則玩就出局,大家都尊重且遵守規則,就是制度化。

立法院的規則就是國會五法和慣例,但制度化的程度遠遠不足。有在關注國會的朋友會知道,院會就是每周二五召開,但或許很少人知道,這是第九屆後才確立的慣例,在那之前想開就開。你可能會說,太扯了,開會還可以看心情,那都古早的事了,現在不都公開透明了。但其實不然,這幾年怪事仍是頻仍,隨便列舉幾個事實:

  1. 預算附帶決議法定需要經三讀程序,是白紙黑字的,卻在2017年前瞻基礎建設預算審查時,全數被改為連宣讀都不必的建請案——民進黨團總召柯建銘事後表示,這是常態、不得已的手段。
  2. 朝野都有共識,委員會中心主義是勢在必行,但黨團協商仍不斷推翻審查會甚至是完成協商的版本——案例不勝枚舉,立院系統檢索完成委員會協商,卻未三讀的,比比皆是,至今無人聞問,淹沒在屆期不連續原則者不計其數。
  3. 這幾天討論的很兇的幽靈投票事件,早行之有年——早期萬年立委不出席都靠同事代投、而在立委席次減半,選區服務壓力大增後,代案表決器也成了區域立委不能說的秘密,這些本質上都是相同的事件。2014年爆紅的王金平之歌提醒立委要自律,效果如何自在人心。

小時候有一句玩笑套句:「要等到民國100年,你才要去XXXX嗎?」每當不寫作業、不洗澡、不幫忙做家事,父母總會這樣耳提面命,但拜託一下,民國109年了,這些民主笑話也確實不好笑。

弱國會與跳板政治:制度化失敗的必然

除了嘲笑政客們的老戲重彈,更有必要深入的了解一下,到底為何國會的制度化總是未竟。

首先,憲政體制的設計下,我國本就是弱國會、強行政,立法院享盡媒體光環,卻和權力核心有不小距離。舉幾個例子來說,現行制度下,國會既無調查聽證權、亦無重要人事之審查權,對行政機關最有力的權力為預算審查。但為數不多的大選區制,又讓選區服務成為勝選關鍵,而選區服務最重要的就是行政資源,造橋、鋪路、給補助,無一不須行政機關配合,拿人手短,嘴怎能不軟。

同時台灣沒有國會中心政黨,政黨途徑施壓變得困難,舉凡總統、行政院長、部長,通通都是黨政大老,話還沒說出口,氣勢先矮一半。實務上就成了,執政黨不敢擋,在野黨擋不了。

因此很不幸地,必須承認立法院應該要很重要,但實際上並沒有那麼厲害,否則蘇嘉全為何不想當立法院長,而要當總統府秘書長?而執政黨內已無太大勢力游系掌門能當立法院長?又為何蕭美琴、顧立雄、徐國勇好好的立委不當,通通想當部會首長呢?立法院的跳板政治,眾人皆知,噤口罷了。如果沒有人想好好玩一場遊戲,規則是如何,有那麼重要嗎?

考試院人事同意權案投票(1)
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立院內外的改革之道許多,但誰願意去做?

簡言之,正因為衝突無法被化解,立法院才成為水球樂園,穩定及「相對」平等的制度才是正解。

首先從內部談起,強化立院常設幕僚體系,建立穩定的仲裁者及標準,在國會相對較強的西方國家中,專業且強大的常設幕僚功不可沒。因為國會自主原則,寄望其他憲政機構協助撥亂反正,不切實際也師出無名。立法院的議事處及法制局,為人詬病也不是一兩天的事情。祕書長及議事處純為記錄機關,執行院長意志,且無建立可查驗的議事慣例系統,僅能靠議事人員的經驗法則,或人云亦云的各自解釋,人人不服。

近年來,司法院已建立了科學化的判例體系,立法院亦能效法,系統化地蒐羅過去議事爭端,建立合理的遊戲規則,減少院長左右遊戲規則的空間。同時確立立法院修正內規的標準程序,立法院內規究竟屬和性質,學理和實務上莫衷一是,舉例來說,第九屆曾討論過立委是否有修正內規的提案權,但最後仍不了了之。

再者,委員會中心主義的落實,也是很重要的一環,人多嘴雜不容易有共識,就容易吵架,同時推翻既有共識,更是搧風點火的原動力。因而很早就有了委員會制度的設計,讓議案議決的權力集中,強迫院內及黨內先行凝聚共識。可惜實務上委員會中心主義就只是政治修辭,跳過委員會審查,逕行表決的案例越來越頻繁,不想在委員會裡面好好討論,那就只能上院會打架了。

而就外部機制而言,公民監督是唯一解。

很可惜的是,外部力量目前過於鬆散,且居心各異。長期在進行國會監督的實體民間團體僅公督盟與口袋國會,惟組織均為人所組成,有人就有交情,各自都有親善的政治色彩,實無可避免,但這也讓其公信力未能獲得普遍認同。而網路上的各類監督力量則更多了,有些是熱心的民眾利用業餘時間進行,能量不足,還有更多的則是各政黨的側翼,框架效應明顯,甚至有些粉專廣貼假新聞(如:公民廟口、1985公民行動聯盟)。這即完全複製了俄國對美國進行假新聞攻擊的模式,先經營政治正確議題,待公信力建立起來後,再行以假資訊進行攻擊。

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比較理想的方式是,複製國會轉播模式,結合現在的民間募款方式與立法院幕僚單位出資,提供穩定的資源,建立長期穩定的外部監督力道。或許會有人問,收政府的錢還能說真話嗎?這倒不必擔心,每年固定由政府出資的第三方監督機構比比皆是,舉凡危老房屋鑑定、各式技術檢定機構皆然。

講個簡明的例子,中華職棒聯盟負責把關及聘請裁判,但其金源來自於各大球團,但也不會有人質疑裁判並不公正。只要這筆預算是無可撼動的,人事常設且不被政治力過度把控,自然沒什麼問題。

游院長在立法院的期間,希望留下什麼歷史定位?

但必須承認,不在其位者,講再多國會改革都是老調「重」彈,唯有居其位者能老調「重」彈。自民主化以來,兩位立法院長均有其貢獻及定位,王金平院長以其「喬」力著稱,學術上也證明了,其主持的黨團協商確實有效能化解紛爭及推動議事進行。蘇嘉全院長則是完善了國會轉播的機制,立法院確實透明了許多,院會、委員會及黨團協商,只要你想看,隨時能在各載具上現形。

游院長至今擔任院長半年多,除了聘洪慈庸為顧問、開罵警政署和談論有關中醫意見見報外,其他表現尚不明朗。何不認真思考,最後在其有限的政治生涯,立法院既已不能作為跳板,是不是能留下些什麼?我相信,淪為派系平衡籌碼,當一屆流水院長,絕非任何政治人物理想中的精彩謝幕。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航