台灣觀光轉型與地方創生（一）：政府的觀光業紓困方案，與市場現況相當脫節

我們想讓你知道的是

如今個人獨立旅遊已成市場主流，旅遊產業構成更加多元、豐富，交通部實施的觀光產業紓困方案，對象卻仍完全集中在旅行社、旅館、遊樂園等傳統上認定的觀光業者，凸顯我國長年以來的觀光法令、政策，已脫節於旅遊市場現況。

新冠肺炎肆虐下，全球經濟嚴重受創。其中，損失最龐大的產業之一，無疑是觀光業。

按交通部觀光局統計，2020年第一季，外國旅客來台人數（1,248,586），比去年同期（2,903,411）減少165萬4825人；以2018年，外國旅客每人平均在台消費1238.38美元推算，外匯收入萎縮近20.5億美元。而在全球層面，聯合國世界旅遊組織（United Nations World Tourism Organization，UNWTO）預估：2020年，國際旅遊人數將減少8.5至11億人（佔2019年58%～78%），使全球旅遊業出口收入降低9100億至1.2兆美元，造成1至1.2億名旅遊相關產業之從業者失業。

因應這樣嚴峻的態勢，交通部從今年2月底開始，推出、執行了一連串予旅行、旅宿、觀光遊樂及運輸業者的紓困措施。後續，還計畫待疫情緩和，實施進一步的復甦、振興方案，並配合前瞻2.0，推動「觀光升級與轉型前瞻計畫」。各項措施所需的經費總和，預計約新台幣500億元。

然而，審視紓困及振興方案的內容，個人頗為遺憾地發現，政府的觀光政策似乎仍由老舊思維指導，並未跟上旅遊產業的新近變化。

市場趨勢：外國旅客來台人次持續成長，且自由行人數超越團客

2015年，台灣全年總計1044萬人次外國旅客入境，數量首度突破千萬；2019年，增加至1186萬。儘管這樣的數字，在亞太地區仍落後中國、泰國、日本、香港、馬來西亞、澳門、韓國、新加坡；但純拿台灣自身，歷年外國旅客入境人次比較，誠如「圖一」顯示，台灣在國際上，的確是一個持續成長的旅遊目的地（tourist destination）。

與外國旅客來台人次成長相伴，一個非常重要、顯著的趨勢，是過去幾年，自由行成為主要旅行方式，且佔比不斷增加。檢視「圖二」，可以看見在2010年以前，外國旅客來台觀光，自由行、團客的比率來回消長，並沒固定以哪一類為主。

而在2010年，團客比率達到63.11%的歷史高峰後，與自由行的佔比即快速逆轉；先是於2013年跌破五成至44.96%，到了2017、2018兩年，更分別只剩26.48%、26.8%，大約四分之一左右的外國觀光客，採取跟團的方式來台；相對，自由行佔73.52%和73.2%，將近四分之三。至於不限觀光，所有來台的外國旅客中，2018年，自由行、跟團的比率分別為80.58%、19.42%（圖三），差距更加懸殊。

chart2 — 圖二：外國旅客來台觀光，自由行、團客佔比變化（1999-2019）

chart3 — 圖三：外國旅客來台，自由行、團客佔比變化（1999-2019）

個人獨立旅遊：市場結構開放、打破「觀光財」寡佔、廣泛帶動經濟

傳統上，旅行社經營「團體旅遊」（group inclusive tour，GIT）的方式，是首先，和某些特定的景點、商家合作，規劃出制式的套裝行程；然後，再招徠旅行團，盡可能用套裝行程，佔滿旅客落地、停留的期間。如此，除了能產生規模經濟，降低產品開發與旅客交通、食宿等成本外；還可打造出一個由少數廠商寡佔的封閉型市場，把旅客的消費框限在合作的景點、商家，集中瓜分利潤。近年，此類團體旅遊在台灣最顯著、極致的代表，無疑是接待陸客團的「一條龍」模式。

上述團體旅遊模式，係建立在過往，多數旅客很難有能力，僅憑其個人去直接、充分掌握旅遊目的地，餐飲、交通、住宿、娛樂等各項資訊；於是，給予了旅行社居中，藉提供資訊、辦理行程來獲利的餘地（圖四）。而晚近，網際網路和行動裝置普及，資訊流通與人員聯繫極為便利；使得愈來愈多的旅行者，能直接取得所需之旅遊資訊，並自行與服務提供者聯繫（圖五）；許多不在團體旅遊供應鏈上的業者，也得以在新興且份額逐漸擴大的「個人獨立旅遊」（free independent traveler，FIT）市場，被消費者發現。

相較在團體旅遊模式下，旅客消費幾乎全部進入那些寡佔封閉型市場的少數廠商口袋；個人獨立旅遊的市場結構遠為開放，能讓「觀光財」廣泛澤被，產生更強烈的產業關聯效果來帶動各行各業、總體經濟。

政府觀光法令、政策與「自由行時代」扞格，不利產業升級、轉型

然而，在如今，個人獨立旅遊已成市場主流，旅遊產業構成更加多元、豐富的情況下；交通部因應新冠肺炎疫情，所實施的觀光產業紓困方案，對象卻仍完全集中在旅行社、旅館、遊樂園等傳統上認定的觀光業者，且內容以緩和團體旅遊遭受的衝擊為主（圖六）。此外，無論是對個人獨立旅遊，角色極為吃重的線上旅行社（online travel agency，OTA），抑或餐飲百貨、藝文展演、文史導覽、生態體驗、戶外活動、運動競賽等，與旅遊業彼此帶動且同因疫情損失的廣義休閒娛樂產業，均不在涵蓋之列。

自然，此次觀光產業紓困方案，對象僅限旅行社、旅館和遊樂園，是因為在做為政府觀光政策基礎的《發展觀光條例》裡，規定由交通部主管的觀光事業，也就只有這三類。至於前面提到，廣義休閒娛樂產業中的其它業者，則分別對應各自的目的事業主管機關，適用不同的紓困方案。不過，即使觀光產業紓困方案的設計，並不表示政府不顧旅行社、旅館、遊樂園以外的業者死活；但的確充分凸顯，我國長年以來根據團體旅遊之特性、需要，所形成的觀光法令、政策，已脫節於旅遊市場現況。

在個人獨立旅遊佔據絕大份額的市場生態裡，旅遊產業所吸納、涵蓋的經濟活動，規模及範圍遠超現行觀光業特許制度下，交通部主管的三種行業。去年12月16日，交通部觀光局舉辦「Tourism 2030全國觀光政策發展會議」，首要結論，係確立「觀光立國」與「觀光主流化」之政策方向，目標到2030年，外國旅客來台超過2000萬人次、國內旅遊達2.4億人次，旅遊業總產值（旅客消費金額）至新臺幣1.7兆元；而要達成這些目標，政府勢必得將觀光政策，上升到國家整體發展規劃，而非繼續停留在僅餵養、照顧少數特許業者的層次。