台灣觀光轉型與地方創生(一):政府的觀光業紓困方案,與市場現況相當脫節

台灣觀光轉型與地方創生(一):政府的觀光業紓困方案,與市場現況相當脫節

我們想讓你知道的是

如今個人獨立旅遊已成市場主流,旅遊產業構成更加多元、豐富,交通部實施的觀光產業紓困方案,對象卻仍完全集中在旅行社、旅館、遊樂園等傳統上認定的觀光業者,凸顯我國長年以來的觀光法令、政策,已脫節於旅遊市場現況。

新冠肺炎肆虐下,全球經濟嚴重受創。其中,損失最龐大的產業之一,無疑是觀光業。

按交通部觀光局統計,2020年第一季,外國旅客來台人數(1,248,586),比去年同期(2,903,411)減少165萬4825人;以2018年,外國旅客每人平均在台消費1238.38美元推算,外匯收入萎縮近20.5億美元。而在全球層面,聯合國世界旅遊組織(United Nations World Tourism Organization,UNWTO)預估:2020年,國際旅遊人數將減少8.5至11億人(佔2019年58%~78%),使全球旅遊業出口收入降低9100億至1.2兆美元,造成1至1.2億名旅遊相關產業之從業者失業。

因應這樣嚴峻的態勢,交通部從今年2月底開始,推出、執行了一連串予旅行、旅宿、觀光遊樂及運輸業者的紓困措施。後續,還計畫待疫情緩和,實施進一步的復甦、振興方案,並配合前瞻2.0,推動「觀光升級與轉型前瞻計畫」。各項措施所需的經費總和,預計約新台幣500億元。

然而,審視紓困及振興方案的內容,個人頗為遺憾地發現,政府的觀光政策似乎仍由老舊思維指導,並未跟上旅遊產業的新近變化。

市場趨勢:外國旅客來台人次持續成長,且自由行人數超越團客

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圖一:歷年來台(觀光)旅客人次(1999-2019)

2015年,台灣全年總計1044萬人次外國旅客入境,數量首度突破千萬;2019年,增加至1186萬。儘管這樣的數字,在亞太地區仍落後中國、泰國、日本、香港、馬來西亞、澳門、韓國、新加坡;但純拿台灣自身,歷年外國旅客入境人次比較,誠如「圖一」顯示,台灣在國際上,的確是一個持續成長的旅遊目的地(tourist destination)。

與外國旅客來台人次成長相伴,一個非常重要、顯著的趨勢,是過去幾年,自由行成為主要旅行方式,且佔比不斷增加。檢視「圖二」,可以看見在2010年以前,外國旅客來台觀光,自由行、團客的比率來回消長,並沒固定以哪一類為主。

而在2010年,團客比率達到63.11%的歷史高峰後,與自由行的佔比即快速逆轉;先是於2013年跌破五成至44.96%,到了2017、2018兩年,更分別只剩26.48%、26.8%,大約四分之一左右的外國觀光客,採取跟團的方式來台;相對,自由行佔73.52%和73.2%,將近四分之三。至於不限觀光,所有來台的外國旅客中,2018年,自由行、跟團的比率分別為80.58%、19.42%(圖三),差距更加懸殊。

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圖二:外國旅客來台觀光,自由行、團客佔比變化(1999-2019)
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圖三:外國旅客來台,自由行、團客佔比變化(1999-2019)

個人獨立旅遊:市場結構開放、打破「觀光財」寡佔、廣泛帶動經濟

傳統上,旅行社經營「團體旅遊」(group inclusive tour,GIT)的方式,是首先,和某些特定的景點、商家合作,規劃出制式的套裝行程;然後,再招徠旅行團,盡可能用套裝行程,佔滿旅客落地、停留的期間。如此,除了能產生規模經濟,降低產品開發與旅客交通、食宿等成本外;還可打造出一個由少數廠商寡佔的封閉型市場,把旅客的消費框限在合作的景點、商家,集中瓜分利潤。近年,此類團體旅遊在台灣最顯著、極致的代表,無疑是接待陸客團的「一條龍」模式

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圖四:傳統旅遊產業結構
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圖五:智慧型手機普及化後的旅遊產業鏈變化

上述團體旅遊模式,係建立在過往,多數旅客很難有能力,僅憑其個人去直接、充分掌握旅遊目的地,餐飲、交通、住宿、娛樂等各項資訊;於是,給予了旅行社居中,藉提供資訊、辦理行程來獲利的餘地(圖四)。而晚近,網際網路和行動裝置普及,資訊流通與人員聯繫極為便利;使得愈來愈多的旅行者,能直接取得所需之旅遊資訊,並自行與服務提供者聯繫(圖五);許多不在團體旅遊供應鏈上的業者,也得以在新興且份額逐漸擴大的「個人獨立旅遊」(free independent traveler,FIT)市場,被消費者發現。

相較在團體旅遊模式下,旅客消費幾乎全部進入那些寡佔封閉型市場的少數廠商口袋;個人獨立旅遊的市場結構遠為開放,能讓「觀光財」廣泛澤被,產生更強烈的產業關聯效果來帶動各行各業、總體經濟。

政府觀光法令、政策與「自由行時代」扞格,不利產業升級、轉型

然而,在如今,個人獨立旅遊已成市場主流,旅遊產業構成更加多元、豐富的情況下;交通部因應新冠肺炎疫情,所實施的觀光產業紓困方案,對象卻仍完全集中在旅行社、旅館、遊樂園等傳統上認定的觀光業者,且內容以緩和團體旅遊遭受的衝擊為主(圖六)。此外,無論是對個人獨立旅遊,角色極為吃重的線上旅行社(online travel agency,OTA),抑或餐飲百貨、藝文展演、文史導覽、生態體驗、戶外活動、運動競賽等,與旅遊業彼此帶動且同因疫情損失的廣義休閒娛樂產業,均不在涵蓋之列。

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圖六:交通部因應COVID-19疫情觀光產業紓困方案

自然,此次觀光產業紓困方案,對象僅限旅行社、旅館和遊樂園,是因為在做為政府觀光政策基礎的《發展觀光條例》裡,規定由交通部主管的觀光事業,也就只有這三類。至於前面提到,廣義休閒娛樂產業中的其它業者,則分別對應各自的目的事業主管機關,適用不同的紓困方案。不過,即使觀光產業紓困方案的設計,並不表示政府不顧旅行社、旅館、遊樂園以外的業者死活;但的確充分凸顯,我國長年以來根據團體旅遊之特性、需要,所形成的觀光法令、政策,已脫節於旅遊市場現況。

在個人獨立旅遊佔據絕大份額的市場生態裡,旅遊產業所吸納、涵蓋的經濟活動,規模及範圍遠超現行觀光業特許制度下,交通部主管的三種行業。去年12月16日,交通部觀光局舉辦「Tourism 2030全國觀光政策發展會議」,首要結論,係確立「觀光立國」與「觀光主流化」之政策方向,目標到2030年,外國旅客來台超過2000萬人次、國內旅遊達2.4億人次,旅遊業總產值(旅客消費金額)至新臺幣1.7兆元;而要達成這些目標,政府勢必得將觀光政策,上升到國家整體發展規劃,而非繼續停留在僅餵養、照顧少數特許業者的層次。


含本文在內,針對台灣觀光產業的升級、轉型,本系列專題共有四篇文章。

下一篇,將介紹2011年時,入境交流(inbound)事業規模還與台灣相當的日本,如何在過去不到十年間,讓國家觀光產業飛躍式成長,外國旅客入境人次於2018年突破3000萬。且期間,經歷中國旅行團於短期內,先大量湧入、「爆買」消費,再人數急速減少;但,依然靠著提供各地多元的精緻、特色體驗給其他遊客,挺過市場震盪,維持旅遊業成長不輟,足堪予遭遇類似情況的台灣借鏡。

接著,第三篇文章,將盤點我國現行觀光法規,指出其中與市場現況扞格,妨礙產業轉型、升級之處,並給予修正建議。最後一篇,則將探討台灣觀光產業的升級、轉型,與政府、民間近年聯手推動的「地方創生」,能怎麼樣彼此結合,替台灣未來的整體社會、經濟發展,開闢出一條更公平、永續的道路。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航