「國家隊」還是「國進民退」:馬來西亞政府如何主導市場經濟?

「國家隊」還是「國進民退」:馬來西亞政府如何主導市場經濟?
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我們想讓你知道的是

馬來西亞的經濟發展歷程,其實跟台灣很相像,其在維持資本主義市場經濟的制度下,由政府主導規劃經濟運行的大方向,但不完全干預市場的運作,而干預程度時強時弱。

馬來西亞實行資本主義市場經濟,有良好的經商環境和親商的政府。目前馬國是東南亞第四大經濟體,但人均GDP位居第三,僅在新加坡和汶萊之後,屬於開發中國家裡最前段的國家之一。在全球多項評比中,馬國在工商領域位居前列。

世界經濟論壇2019年的「全球競爭力」排名中,馬國排在第27位(共141個國家),亞洲區域僅四小龍、日本、以色列和阿聯超越馬國。世界銀行的「經商環境」排名中,馬國則排在第12位(共190個國家),僅落後於新加坡、香港和南韓。這說明馬國經濟其實頗具競爭力,是開發中國家的經濟模範生,只是長期被媒體忽略。

當我們提及亞洲發展型國家時,常常只探討日本和四小龍的案例,以及在改革開放後迅速發展的中國。而馬國也採用發展型國家模式,卻甚少被提起。馬國的經濟發展歷程,其實跟台灣很相像,其在維持資本主義市場經濟的制度下,由政府主導規劃經濟運行的大方向,但不完全干預市場的運作,而干預程度時強時弱。

馬國的主要產業從農業經濟轉型成製造業、重工業和種植業,成為成熟的新興經濟體。這背後有三個不可或缺的要素——基礎設施、政策規劃和投資工具。比照台灣發展經驗,馬國政府的這些經濟措施讓馬國經濟維持了長期性的高速成長率。

完善的基礎設施

英國殖民時期(19世紀到20世紀中葉)的馬來亞經濟高度依賴礦業、農業和種植業,海峽殖民地(馬六甲、檳城和新加坡)則扮演轉口貿易的角色。這跟台灣作為日本的農業基地(產米、糖和水果)之角色相似。

為了運送貨物(礦產、橡膠和棕油),英國殖民者規劃了較完善的公路、鐵路和港口系統。美國1920年的商務部報告,就提到當時英國人已鋪設3000英里的公路。鐵路則在1885年開通,之後建設的鐵道延伸到主要港口「瑞天咸港」(Port Swettenham),即今天的巴生港(Port Klang)。

1957年獨立的馬國承繼了英國人的規劃,繼續大力發展基礎設施。根據John Drabble,1966-1990年間的五個經濟「五年計劃」中,馬國政府在基建的開銷達35%,當中主要用於交通、通訊和電力的設施。

如今馬國在「全球競爭力」指標中的基建排名為第35位,其中公路品質、鐵路效率和海港效率都位居前列。建設的設施包括了聯邦公路、南北大道高速公路、馬來亞鐵道(KTM)、輕軌(LRT)、捷運(MRT)、吉隆坡國際機場(KLIA)等,未來會建設泛婆羅洲公路、東海岸鐵路(ECRL)和馬新高鐵,並完成鐵路的電氣化。這一發展軌跡,如同台灣過去的基建發展過程,為推動國家經濟貢獻甚多。

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美輪美奐的吉隆坡國際機場於1998年啟用。

前瞻的政策規劃

前述的「五年計劃」始於1956年的「第一次馬來亞計劃」,當時就成立了聯邦土地發展局(FELDA),幫助貧窮的馬來土著開墾農作物。往後每五年審定一次的經濟規劃,逐漸將農業導向轉型為種植經濟作物導向。當今馬國的稻米需要進口(自給率只有72.3%),正因800萬公頃農地中已有700萬公頃用於種植油棕和橡膠。

1980年代開始,農業經濟在馬哈迪政府的政策下朝製造業轉型。當時政府規劃發展汽車製造業和重工業,成立了馬國重工業社(HICOM),並以此與日本三菱企業合資創辦普騰汽車公司(PROTON)。政府為了維護國產車企業,對外國車的進口設下高昂的關稅,國營的普騰才得以用獨佔的地位稱霸國內的汽車市場,這也大大分食了華資汽車代理商陳昌集團(Tan Chong Motor)和合順(UMW)原有的市佔額。

這一情況同樣出現在油氣業上,1974年成立的國家石油(Petronas)倒逼外資石油公司殼牌(Shell)和埃索(Esso)交出本地油田的經營權。國家強力干預經濟的情況後來才慢慢減弱,政府逐步開放競爭,從成立第二國產車(Perodua),到將普騰近一半股份賣給中資企業吉利汽車,或是讓私人財閥進入種植業和油氣業。回到政策初衷,政府有遠見的佈局讓如今的馬國成為東南亞區域的汽車製造國,以及世界重要的橡膠、棕油、石油和天然氣生產國。

另一個政府政策促成的產業是電子製造業。馬國目前是世界第7大電子產品出口國,電子產品也是馬國出口最多的商品,佔了38%的出口額。電子業生產的產品,包括集體電路(IC)、存儲設備、LED、半導體、太陽能組件和電子代工(EMS)等。

最先看到電子業發展契機的不是中央政府(當時專注種植業和油氣業),而是作為地方政府的檳城。1970年代檳城首席部長林蒼佑(曾是中華民國前國防部長陳誠的私人醫生)成立了檳城自貿區「峇六拜自貿工業區」(Bayan Lepas Free Industrial Zone),以低稅率、低勞動成本、臨近機場、便捷交通、高端人才等賣點招來外資。

林蒼祐成功吸引到有當時剛成立4年的英特爾(Intel),於1972年在檳城建立海外第一座製造廠。德國的歐司朗(Osram)、博世(Bosch),日本的歌樂(Clarion)、瑞薩電子(Renesas),美國的仙童半導體(Fairchild Semiconductor)、安捷倫科技(Agilent Technologies)和超微半導體(AMD)等都來設廠。經數十年的努力,檳城已成為世界五大電子和半導體生產聚落之一,可謂「東南亞竹科」或「東南亞矽谷」。

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圖為峇六拜自貿工業區

作為投資工具的官聯投資公司

促成產業轉型後,政府在幕後仍參與市場的運作。根據Przemyslaw Kowalski等人的研究,馬國政府的國有企業(SOE)持有數是世界第五高,僅排中國、俄羅斯、印尼之後。前述的種植業、油氣業、汽車製造業和重工業中的重點企業多是官聯公司(GLC)。

為了控制這些官聯公司,國家利用官聯投資公司(GLIC)大量買進企業的股權,以掌握企業的主導權。不過,馬國的持有方式與台灣不同在於,除了國家石油公司(Petronas)、國家儲蓄銀行(BSN)和幾家公營鐵道公司直接隸屬政府外,其他官聯企業都在股票市場交易。而台灣直屬政府的公營事業更多元,包括台糖、中油、台電、台灣銀行、臺酒、中華郵政、桃園機場等,而上市的公司有如合作金庫、華航、中華電信和陽明海運。

馬國的政府投資公司分為主權基金「國庫控股」(Khazanah Nasional)、國家基金公司「國民投資公司」(PNB)、退休基金「雇員公積金」(EPF)、「公務員退休基金局」(KWAP)、「武裝部隊基金」(LTAT)和伊斯蘭朝聖基金(Tabung Haji)。他們所間接控制的企業包羅萬有,從銀行、通訊、媒體、能源,到機場、航空、種植、醫療等產業無所不包(詳細資料請見下表)。

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圖為馬來西亞退休基金「雇員公積金」(EPF)總部大樓外觀。

「國家隊」還是「國進民退」

同為「發展型國家」,馬國政府干預經濟的模式有別於其他國家。它不像中國國有企業大多隸屬國家的「國務院國資委」和「中央匯金」,也沒在私人企業安插黨委;又不像台灣公營事業直屬中央政府或地方政府,或是民營化後由政府部門入股指派代表。

最類似的是新加坡主權基金「淡馬錫控股」(Temasek Holdings),旗下掌控了新加坡航空、新科工程、新加坡電信、新傳媒、PSA國際港務集團和SMRT巴士地鐵集團。可以說,新馬兩國政府傾向一方面制定政策明確國家經濟發展的大方向,另一方面又透過「國家隊」投資公司幕後掌控數家關鍵的產業龍頭企業,其他份額再留給私營企業分食。

雖然「國進民退」的情況在1970年代「新經濟政策」初實行之時和1980年代馬哈迪執政時期最為顯著,政府官聯企業以維護土著權利之名搶食了外資和華資公司的份額,但此情況在經濟自由化後讓更多民營業者進入競爭。由於馬國民主化轉型尚未見成效,無法像台灣在多次政黨輪替後達致「國退民進」的情況。

馬國經濟目前更像「國進,民也進」,如身為官聯公司、前身是馬來西亞電訊國際有限公司(Telekom Malaysia International Berhad)的亞通集團(Axiata Group Berhad),為求績效也開始拓展海外市場,將通訊業務拓展至印尼(XL)、斯里蘭卡(Dialog)和孟加拉(Robi),另一以油棕種植為主業的森那美集團的業務也相當多元化,甚至遠在台灣銷售起亞汽車(Kia)。而比較可惜的是國籍航空馬航,儘管馬航在遇到廉價航空亞航的崛起後作出了改革,在2007年轉型成功並轉虧為盈,但之後卻遇上了全球石油價格高企、MH370與MH17事件的衝擊,從此陷入了長期不振的情況。

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圖為Axiata在雅加達的辦公室。

馬國「國家隊」不一定是國家經濟的「豬隊友」。有了「國家隊」的「神助攻」,相信馬國將朝正確的方向發展,往先進國家的夢想邁進。

馬來西亞國家投資
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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:吳象元