「保母」不只是婆婆媽媽的事:公共托育不能只給胡蘿蔔,更不該讓女人繼續為難女人

「保母」不只是婆婆媽媽的事:公共托育不能只給胡蘿蔔,更不該讓女人繼續為難女人
Photo Credit: Nora Liu @ Flickr CC By 2.0
我們想讓你知道的是

福利政策如果只有補助但缺乏定價,無異是破了個洞的花盆,納稅人民的錢如流水,但托育服務的花朵還是無法茂盛的開。

唸給你聽
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文:王舒芸 /中正大學社會福利系;王兆慶 /托育政策催生聯盟發言人;鄭清霞 /中正大學社會福利系

家有剛出生的小孩,誰照顧?有些人偏好「父母自己」帶,自己,九成以上是媽媽!那工作呢?媽媽要離職?還是換離家近、不常加班的工作?爸爸一個人養得起一家嗎?

請上一代幫忙,會不會吵架?住附近嗎?請別人照顧,信得過、付得起嗎?

到底怎樣是「值得」的安排,怎樣對孩子最好?

不管是自己或配偶、祖父母、保母,都是女性在照顧|Photo Credit: NGO觀點

是否注意到,這些所謂父母的「選擇」,影響的不僅是「家長」(當然多數是媽媽),也牽涉許多長輩(當然很多是祖母)的生活安排,以及保母和幼稚園老師的勞動樣貌。而這些「照顧者」,不論有酬無酬、不論親屬或專業,九成五以上都是女性!

從婆婆媽媽的家務事,到政府市場聯手的天下事

托育有甚麼好談?不一向都是「家務事」?就算找保母,也是靠口耳相傳的口碑進別人家門,一對一的、小心翼翼的協商著期待和價錢;把孩子送進保母家,留在另一個女性的「家中」。

曾幾何時,托育好像不只是「家務事」!1998年先是非營利機構提供訓練、保母開始可以考照;2001年「社區保母系統」成了督導訪視、協助媒合、處理爭議的第三方;2008年政府補助聘用證照保母的家長三千元;2014年的「保母登記制」再上層樓,讓保母成為必須要登記才能執業的工作。

原本只是市場上你情我願的「家務事」,為何國家開始先給胡蘿蔔(補助),接著拿出棍棒(品質規範與定價機制),開始介入了「家務事」?

原始的初衷應該是:台灣連續幾年榮登世界最低生育率的國家,政府開始意識到——如果孩子長大是「社會的集體資產」,但從小的養育成本卻要「個別家戶自行負擔」,那麼會投入這勞心、勞力又傷財的賠本志業者,只會越來越少。

該怎麼辦?無非從減輕家長的負擔開始,至少讓「有意願」留在職場的媽媽,「付得起」保母費,不用進出職場。但,看見家長高負擔的同時,也不能忽略照顧勞動現場的低薪與長工時。保母收入,除非足以讓想要從事穩定育兒工作者,能養得起自己,否則不穩定的品質,犧牲的還是孩子。

只是,家長保母這兩造間,只能是一高一低的蹺蹺板嗎?該如何兩全其美?

國家的補貼,似乎成了良藥。但是,補助的「美意」很容易理解,因此一路叫好又叫座;隨之而來的「定價」企圖,卻飽受挑戰,總是百轉千迴也無法過關斬將。

令人莞爾的是,接受補助時,政府伸出的「援手」理所當然,無人抵擋;但政府的援手要給價格添個「鍋蓋」時,卻又被數落「請給自由市場空間、把手拿開」。

「保母登記制」上路前,曾引來部分保母的抗議。

2014年11月工商時報報導:「許多托育人員籌組『全國托育人員自救會』,質疑工時保障不足、居家環境要求過於嚴苛……自救會打算集結赴立法院陳情。」「自救會強調,托育費不應是一個僵化的數字,而該因應家長的需求,採自主的彈性空間,由家長與托育人員協商收費。」

全國托育人員自救會為了托育費上限而去立法院抗議|Photo Credit: 公民新聞

「保母」在台灣,長期被視為愛心、耐心至上的行業。基層保母人員組織起來到立法院抗議,幾乎前所未聞。保母自救會代表到電視上和官員公開辯論,其中一個關鍵議題是——政府到底該不該管保母的收費?

我們以近期完成的《我國托育服務供給模式與收費機制之研究》為本(以下簡稱委託研究),討論兩個議題:第一、新制上路,政府為何決定管制收費,基層保母又為何怒而反彈?第二、「自由市場論述」(例如:政府不該管太多)如何深入人心,並在政策辯論過程中廣受運用?

爭議的起因:保母漲價,補助失靈

要了解這場爭議的背景,可從一個政策、一份政府內部評估報告、一部法令下手。

ŸŸŸ政策,指的是2008年首次發布的「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」。

評估報告,指的是監察院審計部的101年度《中央政府總決算審核報告》。

法令,則是2011年訂定、2014年底施行的「兒童及少年福利與權益保障法」第25、26、90條條文。(即「保母登記制」的法源)

「保母托育管理與托育費用補助計畫」創造了每個月給付3000元給家長的「托育補助」,此措施的目標之一是「支持父母兼顧就業和育兒,針對受僱者提供部分托育費用,協助家長解決托兒問題,使能投入就業市場,提高家庭收入,減輕家庭照顧及經濟負擔。」

然而,前述審計部報告(乙78頁)認為:「托育補助衍生部分保母漲價之藉口」。「坊間有部分托育人員巧立洗澡費、洗衣費、冷氣費、煮飯瓦斯費……各種名目哄抬價格,或以各種名義要求和家長拆帳分享政府補助,引發『政府補多少、保母費漲多少』之現象,影響達成減輕家庭照顧及經濟負擔之計畫目標。」

這給2014年底施行的保母登記制,提供了定價的正當性基礎。登記制條文包括:「居家式托育服務提供者之收托人數……收退費規定及其他應遵行事項,由中央主管機關定之。」其大原則為──保母托育收費,政府應介入管理。

立法過程,當然少不了反對意見。例如,公平交易委員會曾表達異議:「公平交易法的基本精神是……藉由『市場機制』這隻『看不見的手』,決定資源的分配與利用」(傅立葉、王兆慶,p.89)。然而,當時的辯論,尚未在基層保母社群中擴散。一直到2012-2013「臺中市育兒支持:平價托育服務實施計畫」初上路時,保母才開始表達反彈之聲。

台中市的政策,是在中央每月3000元的補助之上,再加碼3000元,以大幅度降低家長負擔。但因前車之鑑,設計了管制措施:「台中參與協力保母二年內不得調漲價格,否則必須退出。……社會局將公告各區托育之基本費用參考值。」(舉例:現行公告參考值為周一到周五每日托育若10小時,則每名幼兒每月13000-14000元)。

亦即,在「兒童及少年福利與權益保障法」上路前,台中市率先在地方層級實施「收費管制」,這是觸發地方性基層保母反彈的關鍵事件。雖然此爭議最後以「達成共識」落幕,但保母的「積怨」並未完全消失。2014年底,保母登記制上路時,反而擴散、衍伸為全國性的抗議事件。只不過,此次「回歸自由市場」的論述,明文出現在保母自救會訴求中,並在晚近保母登記制的收退費辯論裡,發生了牽制作用。

「回歸自由市場」論述的出現

自由市場論述,至少有兩個政策辯論的功能。

第一、符合「常識」,很快可以為人援引、接受。例如,2015年1月台中市政府的保母座談會,一位女性議員明白主張:「補助的重點,就是要減輕家長的負擔。但價格要不要上限?這個要尊重市場機制。」在委託研究的焦點團體中,市場機制也被許多人視為「理所當然」的優先法則。(儘管在經濟學界,已有人詬病這是「鸚鵡經濟學」)

作為一種教條,它可以忽略實際發生的聯合行為、排他性、轉換成本過高的問題,也可以迴避照顧服務資訊不透明、競爭無效用、品質難以評估等屬性。在通俗公共論域中,仍保有一定的說服力。

Photo Credit:  Sarah G @ Flickr CC By SA 2.0

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第二、自由市場觀念,會與幼兒托育的「愛心無價論」、「托育品質低落論」,彼此火力支援,否決政府介入收費規定的正當性。

嬰幼兒照顧是辛苦、責任重大,需要愛心、耐心、大量情緒勞動的工作,無法用金錢衡量其價值。這個觀點多次在委託研究的問卷及焦點團體中出現。所以對此種「愛心無價」觀點而言,政府強硬介入管理收費規定,是不通人情的,應回歸兩造的「契約自由」。

儘管委託研究發現,托育照顧的「價值」與「價格」分布,並不是自由的、個別化或隨機的。嬰幼兒照顧工作,其收費/薪酬的客觀分布與主觀期望,其實有很強的路徑依賴效果。

這從私立托嬰中心人員與保母「同工不同酬」的結構可看得出來:整體而言,托嬰中心人員的薪資,嚴重低於保母。「公私協力」與「私立」托嬰中心托育人員的「理想」薪資期望,也有落差。可見價格的「行情」現狀,與照顧工作本質應受到同等、合理肯認的想法,是徹底脫鉤的。

「托育品質低落論」,則篤信限制收費會削弱嬰幼兒托育的品質,害「高品質」的服務無以為繼。例如:「我覺得人的照顧應該不分等級,每個孩子都有權利得到最好的照顧……保母提供了很多優質服務,所以價格增加,其實我支持。」(社區保母系統代表)或如一位專家學者代表認為:「政府的規範沒辦法回應市場機制時,降低的是托育品質,這部分我又覺得代價很高,要去思考不能漲價怎樣的品質是好的。」

自相矛盾的「回歸自由市場」論述

這些公共政策的論辯主張,其實很可能自相矛盾。例如:品質無法衡量 VS 品質及價格會連動,是兩個矛盾的信念,甚至在論述嫁接的過程中,發生有趣的「bug」。但是,在抵抗政府介入的立場上,它們卻又發揮共同戰線的作用。

舉一個「bug」的例子。一位保母系統代表主張:「如果把品質跟訂價劃上等號,是不是社經地位比較低的家長,就沒有資格找品質比較好的保母?對於訂價我們一直覺得是市場機制……如果提供的服務品質是好的,家長是願意多付一些錢的。」

這個論點把「托育品質低落論」與「自由市場論」嫁接起來,對這位受訪者來說,如果市場收費「不自由」,品質就很難好到哪去;雖然更多民眾能用得起,但那終究強化了「社經地位比較低」的家長只配選用中、低水準服務的印象。換句話說,其內在信念是,「收費更自由」,才會容許高品質的服務。

但其實委託研究清楚顯示,奉行自由主義的英美國家採取高度「市場化」的運作,同樣會—而且更可能會—造成階級選擇的分化與排他性。

當市場派高舉「競爭能保證品質」的大旗時,台灣頻頻出包的食安問題很清楚的點出:競爭從來就不是提升品質的保證書,價格高也不代表品質一定好。如果資訊不透明、規範不清楚、管理不落實,自由競爭的結果可能是壓低成本、提高價格、以擴大利潤,未必是有品質的服務。

以研究報告中的機構服務為例,整體趨勢是,家長花的錢持續攀升,但現場托育人員的薪資卻按兵不動。過多的幼兒數、過長的工時、過低的薪資,導致第一線托育人員待不久,專業經驗無法累積、依附關係無法建立。一切都清楚揭示:高價格未必等於高品質!政府能不能把關,落實輔導規範與管理,才是關鍵。

保母托育「市場」的屬性:難進、難出

「照顧」真的可以像商品一樣,完全以市場法則運作嗎?托育補助與推動訂價的背後,除了回應財政補貼的效率論之外,也為了矯正托育的市場失靈屬性,並顧及人民納稅錢的分配正義。那麼以經濟行為的角度來看,保母托育究竟在怎樣的社會脈絡與「市場機制」下發生的?

連攤販都無法自由進出夜市了,何況高度仰賴人際網絡的保母市場|Photo Credit: Harry Li @ Flickr CC By ND 2.0

第一、保母社群連帶強

不同縣市的托育管理委員會的會議紀錄中,不約而同的提及「聯合行為」現象:「社區保母系統的聯誼活動提供了保母間討論收托費用的管道,可能產生聯合調漲價格的負面影響。」「有關保母協力圈自訂區域價格,請保母系統利用在職研習多加宣導,並杜絕保母聯合哄抬托育費用,避免造成市場壟斷而影響民眾權益。」

「資訊不對等」是另一個關卡,家長往往散落四方又多新手上路,對如何衡量品質和價格,幾乎從零開始。委託研究的焦點團體中,參加者也坦承:「多數家長不清楚托育行情,不容易找到較透明化的資訊……反而多數保母有個彼此的好像是小團體,討論收退費。」

第二、保母難找也難換

焦點團體參加者指出:「居家托育有明顯的地域限制,家長不可能遙遠奔波。故區域內的名額有限,家長常有保母難找之嘆,全國保母總人數再多,也難以消解各別社區的供需不平衡。」

「對的人」本就難找,何況就算支付能力許可,托育也不可能像網路購物一樣輕易退換。一方面,任何照顧者的變動,都影響小寶寶的依附關係;另方面,退場成本太高,接受現狀反而成為較「合理」的選擇。

所以有位焦點團體參加者,分析「收費」對保親關係的意義時,明白指出:「……家長就會覺得很疲乏。因為找很多保母後,小孩子始終要有人帶,不得已的情況下就會妥協。可是當他妥協簽了這個契約,要離開的時候,要花很多很多力氣來跟保母對抗,甚至覺得說,好,我倒楣,花錢消災。」

整體而言,保母托育作為市場,可謂「難進又難出」,並沒有想像中那麼「自由」。現行制度為什麼會發生托育補助失靈,以及補多少漲多少的現象,上述脈絡也提供了部分解釋。

第三、家長階級屬性高

委託研究報告發現,我國送托保母的家庭,每月平均收入約80,421元,和全台灣每戶可支配所得的中位數68,578元相比,有段差距。托育家長對自己的經濟負擔能力,也有主觀差異。送托保母的家庭,認為自己合理、可負擔的日托費用,約在每月12000-13000元(實際上收費約為15000元);送托公共托嬰中心的家庭,則自認只可負擔約7000元(實際收費約為9000元)

目前受益家庭的階級屬性,和幼兒托育選擇息息相關。送托保母的家長,實際上「能」支付高價位、也傾向「合理化」保母的高收費。而這也反映了,缺乏定價機制的「市場化」托育服務,還是只有所得高於平均的家長能「自由選擇」得起。至於中低階級家庭?保母托育,無異還是緣木求魚。

少了定價天花板的托育補助,反而再製了階級不平等,所謂的「自由選擇」,只嘉惠了有一定經濟資本的家長。

這是市場價格「篩選」了受益者,並不是家長「自由選擇」了托育服務。

福利政策如果只有補助但缺乏定價,無異是破了個洞的花盆,納稅人民的錢如流水,但托育服務的花朵還是無法茂盛的開。不僅沒能破解市場失靈,連政策補助的公平效率都一起賠上。政策的原始目標是:讓照顧從市場商品轉為兒童權益,讓每個孩子受照顧的機會,不因父母的所得而有差異。但現在,我們離目標顯然還有一段距離。

托育補助政策,不該讓女人繼續為難女人

創建公共托育體系,提供平價、可負擔的幼兒照顧,已是中央及地方政府常見的政策主張。不過,自由市場觀點及其背後的基層保母組織倡議,對新上路的保母登記制、托育補助政策,影響與牽制能力有多強?值得我們繼續觀察。

保母托育收費,要不要管、怎麼管?新制度上路,各縣市的收退費規定,會長成甚麼樣子?倘若自由市場論述深入人心,將如何形塑未來的公共托育政策?對關心幼兒公共托育的研究者和倡議者來說,今年仍會是熱鬧的一年。

國家不應該在托育領域缺位,讓女人之間去廝殺|Photo Credit: Ken0928 @ Flickr CC By 2.0

「補助」的初衷,除了降低家長托育負擔,使之能持續就業,更是規範品質的誘因;「定價」的初衷,除了讓更多家長送得起,因此增加一個照顧選項;後續還可擴大的就業效應是,讓托育服務變成一張更大的餅,促成更多保母得以持續就業。

打從訓練、考照、到媒合,托育不再是「關起門」自家討論的「雞毛蒜皮家務事」,保、親、國家,都早已是同條船上的合夥人。自從有了補助與品質規範,托育也不再是兩造的「自由市場」,早就是混合經濟下的「規範市場」。

托育政策的最後一哩路,要如何在保障母親工作權的同時,又肯認托育人員的照顧價值及照顧品質?這影響的不只是兒童照顧的權益,更牽動著照顧鍊上的許多女性—無論是在職場上掙扎婚不婚、生不生的女性,或是愛著孩子卻猶豫是否要把托育當成一輩子志業的保母。

國家,你不能缺位,也不能只給胡蘿蔔,更不該只讓女人繼續為難女人。

註:《我國托育服務供給模式與收費機制之研究》特別感謝中正社福所碩士生吳又建、黃喬鈴、李庭欣、李怡萱、陳政隆共同協助回收4,442份問卷、八場焦點團體與深度訪談的一切繁瑣的行政事宜。

本文獲巷仔口社會學授權刊登,原文發表於此
原標題:不只是婆婆媽媽的事:以公共托育取代失靈的手

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範