美國南海政策的演變：從支持中華民國十一段線主張，到宣告中共九段線非法

最近南海風起雲湧，美國海軍在經歷了新型冠狀病毒一段時間的侵蝕之後又恢復了戰力，接連兩次派出尼米茲號與雷根號兩大戰鬥群進入南海，甚至於與日本海上自衛隊、澳大利亞皇家海軍展開共同演習。越南、菲律賓、馬來西亞和新加坡等東南亞國家自然將美航艦的到來，視為區域平衡與穩定的象徵。當然這對於近年來在南海不斷填海造陸的中共而言，是明顯的敵對行為。

尤其是美國國務卿龐皮歐，在今年7月14日公然指控中共對南海九段線的主張為「非法」。此聲明打破了美國40年來在南海衝突中嚴守中立的立場，看在大陸人與許多心懷大中國夢港澳還有台灣人眼中，無疑是對「中國神聖固有領土」的侵犯，也將同樣聲稱南海為中華民國領土的台灣政府置於十分尷尬的處境。事實上，在不同的歷史階段，美國對南海也確實有過不同的主張。

無論是中共還是台灣，都不能否認東沙群島、中沙群島、西沙群島與南沙群島的主權，是由中華民國海軍在1946年收復。但我們也都知道，中華民國海軍在抗戰初期已經被日軍殲滅殆盡，是不可能靠一己之力收復南海諸島的。以收復西沙群島和南沙群島的永興、中建、太平還有中業等四艘軍艦為例，沒有一艘不是美國援助給中華民國海軍的。

可見在1946年當下，美國是支持中華民國在整個南海行使主權與治權，甚至在知道國軍無力自行前往南海的情況下，還允許中華民國海軍使用美援軍艦接管西沙和南沙群島。為什麼美國在過了74年後，會有如此巨大的政策改變，從原本支持中華民國政府的十一段線主張，變成連今日中共的九段線都認為是不合法的呢？

Photo Credit: 許劍虹

使中國成為亞洲的主宰力量

最直接的理由，其實就是74年前的中華民國不是今天的中華人民共和國。而且在1946年的當下，南海周邊沒有什麼獨立國家存在，只有7月4日剛剛從美國獨立出來的菲律賓共和國。而菲律賓共和國實質上仍屬美國勢力範圍，在美國不允許的情況下，菲律賓是不敢直接挑戰中華民國對南海諸島的接收工作。所以南海周邊的國家，基本上只有統治法屬印度支那的法國與英屬馬來亞的英國。

但是在二戰結束以前，除了已經成為戰敗國的日本外，只有法國挑戰過中華民國政府對南海諸島的主權，並實質派兵佔領過西沙。直到抗戰勝利後，西沙永興島上懸掛的仍然是法國國旗，戰後最早挑戰中華民國南海主權的國家，實際上也是法國。無論是後來的越南共和國還是今天的越南社會主義共和國，都是以法蘭西繼承國的身份聲稱自己對西沙、南沙擁有主權的。

可法國對越南的統治到了此時已經日落西山，內部遭到以胡志明為代表的共產黨勢力激烈挑戰，是不可能長久派兵艦巡弋南海的。美國支持中華民國統治南海的根本原因，是要挑戰大英帝國在東南亞的殖民統治。畢竟美國政府打從羅斯福時代開始，就打著反殖民旗號試圖動搖英國的全球霸權地位，這是除了圍堵蘇聯之外，另外一個美國扶持中華民國成為四強的原因。

讓中華民國成為五大常任理事國，不只讓美國在聯合國裡多一張支持自己的票，美國所看重的是當年國民政府在海外華僑心中的龐大影響力。馬來半島、印度尼西亞都有龐大的華人群體存在，且掌握著這些區域的經濟命脈。這些國家如果在華人主導下獨立，勢必在政治與經濟上親近中華民國，然後美國政府只要確保中華民國親美，就能掌握住整個東南亞了。

顯見這背後，是有相當巨大的戰略盤算，至於美國的目的真的是為了解放殖民地，還是透過中國人來在東南亞建立另外一個全新霸權，持不同立場與主張者有各自不同的解讀，筆者無意下任何主觀定論。對於絕大多數的中國人而言，尤其支持國民黨的中國人而言，只要美國把面子做足給了中華民國，這樣的安排其實也沒有什麼不可以，甚至還舉雙手支持。

不只台灣與南海被還給中國，就連北越也都被劃入中華民國的勢力範圍，琉球群島由中美共管的可能性，其實美國政府都不一定會排除。可惜中華民國的實際國力，並不足以支撐美國人期望由中國人所扮演的區域強權角色。戰勝日本不過短短四年，就撤退到了台灣來。伴隨著兩岸分治，美國的南海政策理所當然要有所調整了。

Photo Credit: 許劍虹

美軍庇護下的南中國海

中央情報局曾在1976年對南海局勢做了調查，根據這篇名為《南中國海的地理政治》（Political Geography of the South China Sea）之報告，整個南中國海的主權理應在1945年完整的歸還給中華民國。而且根據1952年簽署的《中日和平條約》，中華民國擁有對整個南海實施主權、治權的法律條件。從美國採用南中國海稱呼南海這一點，其實可以看出美國至少仍認知南海為中國固有疆域。

可是如前面所講的，此刻西太平洋局勢已經與1945年時大有不同。首先是中華人民共和國在1949年成立，不只宣佈了對蘇聯的「一邊倒」政策，還在韓戰中與美國兵戎相見。原本認定台灣與南海該回歸中華民國的美國認知到，如果台灣或者南海落入中共手中，必將成為蘇聯用來與美國進行海空霸權的基地，於是轉變了過往支持台灣和南海回歸中國的立場。

杜魯門的「台灣主權未定論」，隨著立場親蔣的艾森豪總統上台，還有《中美共同防衛條約》的簽署遭到推翻。無論是《中日和約》還是《中美共同防禦條約》，都認知台灣和澎湖居民為中華民國國民，所以中華民國對台灣的治理至少得到了美國接受。不過南海的情況，卻又是另外一回事了，因為受到兩岸分治的影響，無論台北還是北京都沒有辦法參加1951年的舊金山會議。

比起後來在台北簽署的《中日和約》，《舊金山和約》雖然沒有任何中國代表簽署，而且還受到蘇聯集團抵制，但卻是一個代表了整個同盟國與日本簽署的多邊議和條約。英國與法國為現今絕大多數東南亞國家的殖民母國，他們的出席也等同於為戰後亞洲國家如何與日本相處制定框架。也就是在這場會議中，法國正式提出了對南海主權的主張。

法國的主張之外，《中日和約》因為是日本吉田茂政府在美國的強制下與台灣簽署而成，剝奪了日本政府選擇與中共簽署和約的意志力。固只有南韓、菲律賓、南越與泰國等親美國家承認其合法性，而且其效力只涉及台灣、澎湖、金門與馬祖等中華民國有效統治區。等到越來越多國家從英國、法國與荷蘭等殖民國家手中獨立，美國也越來越沒有正當性支持中華民國單獨支配南海。

越南1955年獨立之後，原本由殖民政府提出的立場也接著為北緯17度以南的越南共和國所繼承。吳廷琰政府為了與胡志明領導的越南民主共和國，即北越爭奪民族主義正當性，堅持西沙群島與南沙群島為越南共和國的領土。美國在態度上的改變，乃至於中華民國失去對中國大陸的統治，也激勵了菲律賓共和國挑戰中華民國對南海主權的控制。

從1956年開始，同屬反共陣營且立場親美的中華民國、菲律賓共和國與越南共和國就為了爭奪南海主權展開交鋒。美國為了防止南海成為中共、甚至於蘇聯的海軍基地，對南海採取分而治之態度，不願意對哪一方真正擁有南海主權表態，維持「中立」的立場。既然中菲越三方都是美國的反共盟友，美國也會密切掌握三國衝突的狀態，不讓局面升高到全面開戰的地步。

反觀北越政府，為了爭取來自中共的支持以實現所謂「統一戰爭」，對南海主權採取遠比南越消極的態度，甚至還表態主張西沙群島和南沙群島都是中國領土。為了報答北越在主權立場上的讓步，中共不只支持胡志明的共產革命，還把原本中華民國提出的十一段線縮小為九段線，增加越南人民海軍和北越漁民的海上活動範圍。

支持中華民國也好，還是扶持菲律賓或者南越也罷，事實上整個南海都被牢牢掌握在美國海軍手中。越戰開打之後，南海也是美國海軍航空母艦對北越實施空襲的重要前進據點。台北、馬尼拉和西貢都把華府視為老大哥，在自己不具備控制整個南海的前提下，寧願讓美國老大哥來主導這條水道，大家相安無事直到1974年為止。

Photo Credit: U.S. Navy @ public domain

分而治之的南海大戰略

進入70年代以後，美國的國力不再像50和60年代般的強大，不再能完全靠自己的力量掌握西太平洋的安全。然而也是從70年代開始，日本、台灣、南韓與新加坡等東亞國家進入經濟起飛階段，不再需要來自美國的扶持與保護。根據尼克森總統的《關島宣言》，美國調整東亞政策，逐漸從越南撤出美軍地面部隊，同時也保衛亞太區域穩定的責任下放給亞太各國。

然而美國如同英國，以離岸平衡者（Offshore Balancer）自居，不希望亞洲出現能主導全局的單一霸權出來挑戰美利堅的優勢。所以美國在扶持亞洲各國的同時，也製造亞洲各國之間的矛盾。尤其美國為了對抗蘇聯，開始推動起與中華人民共和國的關係正常化政策．美國也不得不顧慮在蘇聯威脅消失後，中共會承接蘇聯成為美國的威脅。

所以美國將本來在美軍控制下的琉球群島，連同釣魚台列嶼的行政管理權轉交給日本，製造中共與日本兩個反蘇夥伴的潛在矛盾。南海方面，則表面上保持中立，實際上允許除了台灣、南越與菲律賓之外的更多國家加入南海主權糾紛。只要越多國家聲稱南海是自己的，美國就越有能力確保此一區域分而治之，維持戰略上的平衡。

1973年秋天，失去美軍地面部隊支持的越南共和國政府，為了確保國內民族主義者的支持以對抗北越壓力，派遣64名武裝人員進駐南沙群島鴻庥島，這是越南軍隊首度出現在南沙群島。從1956年起就控制西沙群島珊瑚島的南越軍隊，又從1974年1月起進駐甘泉島與金銀島。西沙海戰旋即於1974年1月19日爆發，解放軍海軍只用了一天的時間就把越南共和國海軍逐出西沙群島。

南越海軍整體實力優於中共海軍，卻輸掉了這場戰爭，其中關鍵原因並不是如大陸謠傳的那樣，是因為蔣中正一句「西沙戰事緊」，故意允許東海艦隊南下支援南海艦隊，形成所謂國共合作保衛西沙的局面。真正促成解放軍海軍勝利的原因，來自於美國政府選擇在這場戰爭中保持「中立」，不願意在外交上或軍事上提供越南共和國海軍援助。

此刻南越已經在美國強迫下，簽署了巴黎和平協議，被迫承認越共在南越境內成立的南越南共和國。南越南共和國擁有15萬部隊，本身對南越的存在就是一個極大的威脅。原本尼克森總統答應為南越軍隊提供的空中支援，也在國會壓力下被迫解除。面臨內憂外患的南越軍隊，自然不可能在西沙海戰中全力以赴對抗解放軍海軍。

事實上，西沙海戰爆爆發的第一時間內，美國國務卿季辛吉與代理助理國務卿恆安石召見了中共聯絡處代理主任韓敘和參贊冀朝鑄，表達美國對西沙主權持中立態度，不支持南越的立場。從南越急需美國軍援的情況來看，美國不支持南越其實就是支持中共，確保了西沙群島被中共整個吃下的命運。隨後美國國會切斷了所有對南越的軍事援助，確立了南越將在一年後滅亡的基礎。

所以站在中華民族主義的立場上，是美國而不是蔣中正支持了中共「收復」西沙。不過與1945年美國協助國府收復南海的情況不同，美國並不打算讓中共控制整個南海，只是要利用中共箝制蘇聯進入南海。所以在西沙海戰中，反而是蘇聯在聯合國裡聲援南越。而在1975年統一了南越之後，北越政府對南沙群島的立場也有所改變。

就好像中共在建政以前，是一個事事聽從蘇聯指示的共產國際中國支部，但是在建政後又與蘇聯翻臉，甚至於珍寶島大打出手一樣，北越也在完成「祖國統一後」不再堅持過往的社會主義路線，轉而擁抱過去南越堅持的民族主義路線。於是統一後的越南共產黨，在1976年派兵進入南沙群島，和平的從前南越軍隊手中接下了六個島嶼的控制權。

從1978年起，馬來西亞也開始介入南沙群島主權爭議，先後將彈丸礁、光星仔礁、南海礁、浪口礁及簸箕礁修納入控制範圍。其他介入南海爭端的東南亞國家，還包括印尼及汶萊。南沙群島地緣政治最大的一次改變，則發生在1988年的赤瓜礁海戰。在這場中國人民解放軍海軍與越南人民海軍的衝突中，中共一舉獲得了永暑礁、華陽礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁和赤瓜礁的控制權。

本來在南沙群島完全沒有立足之地的中共，從此刻開始成為南沙群島海域內最強的軍事力量。隨著馬來西亞與菲律賓先後與中華民國斷交，控制南沙群島最大天然島太平島的台灣，也成為了最被孤立的對象。然而中共在沒有實力挑戰整個東南亞國協還有美國海軍的情況下，寧願太平島繼續被控制在同為中國人的中華民國手中，各方維持戰略平衡直到今年為止。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

防止南海成為中共內海

為什麼龐皮歐會突然改變立場，打破南海長期的穩定與平衡，宣佈挑戰中共的主權立場？除了為了替川普拚連任的考量外，筆者認為挑戰中共南海政策不會因為拜登或任何其他美國領袖上台而有所改變。一來是在南海挑戰中共的政策早從歐巴馬總統時代就開始制定，二來則是中共從2013年起在南海填海造陸的行為，確實讓美國感到了威脅，那就是中共真的有可能把南海變成中國的內海。

其實如果這個中國是與美國有緊密合作關係的中華民國，那麼南海成為中國的內海也就罷了，可問題在於中共是激進的民族主義者，他們要的不是只在東南亞當美國的白手套，而是希望建立一個真正由中共自己制定的南海、東海甚至於西太平洋遊戲規則。關於這一點，其實充分反映在習近平所謂「太平洋夠大，足以容下兩個強權」的言論之中。

不只是美國，所有在南海立足的國家，甚至於沒有立足的國家，包括過去盡量在美國與中共之間保持中立的新加坡，也都在南海問題上選擇支持美國的立場。為什麼？答案是如果整個九段線都被納入中共的領海或者專屬經濟海域，這些國家的船隻只要一出家門口，就一切行動都被掌握在中共的控制之中。馬六甲海峽和新加坡海峽等重要海域，遲早會陷入中共的單獨控制之中。

東南亞各國的「大中華膠」，勢必將伺機而動，不只控制各國經濟命脈，甚至掌握住政權，成立「親中」政府也不一定。因為中共不受美國節制，最後整個東南亞淪入狂熱中華民族主義者的手中，甚至於發生種族動亂和族群衝突的可能性都將爆發。尤其對於馬來人而言，過去華人主導的馬來亞共產黨之亂仍令他們記憶猶新，不會樂見東南亞成為中共的後花園。

所以絕大多數馬來人、菲律賓人與越南人，雖然不願意直接在南海與中共對抗，甚至不願意失去大陸的經濟市場，但他們還是樂見美國海軍巡弋南海的。新加坡表面上和中共交好，實則直接把璋宜港借給美軍使用。這些國家未必喜歡美國，而且可能還相當討厭美國，但是美國海軍的存在就是一種維持平衡安定的力量，自然會持歡迎態度。

畢竟沒有一個東南亞國家，無論統治者是不是華人，會希望恢復到過去朝貢體系下的不平等國際體系之下。這樣的心態，是對南海本身沒有領土野心的美國能在南海有立足之地的關鍵原因。當然這也不是說美國就代表絕對的正義，畢竟從中華民國的角度來看，無論執政者是民進黨還是國民黨，這些作為都是對台灣主權和尊嚴的不尊重。

而且今日中共在南海的壯大，回顧歷史來看美國其實也是難辭其咎。曾有個日本記者痛罵，指控如果當年沒有美國海軍協助中華民國海軍接收南海，不是就沒有這些問題了？中華民國政府輸掉內戰速度之快，不是美國所能輕易料到的。美國真正該被譴責的地方，是在1974年西沙海戰中非但沒有力挺南越，還故意把中共這個長期不穩定因素引入南海，導致了今日的種種問題。

面對南海，台灣與中共雖然有同樣的主權立場，卻又不可能直接與共軍合作。因為台澎金馬本身的防衛工作，中華民國急需美國的支持。所以在兩大強權的競爭之下，夾在中間的台灣需要有更多的靈活手腕去處理此事。如何在確保中華民國南海主權不受侵犯的情況下，維持南海和平穩定的局面，考驗著台灣每一位政治人物的智慧。

責任編輯：彭振宣
核稿編輯：翁世航