美國南海政策的演變:從支持中華民國十一段線主張,到宣告中共九段線非法
我們想讓你知道的是
在1946年當下,美國是支持中華民國在整個南海行使主權與治權,甚至還允許中華民國海軍使用美援軍艦接管西沙和南沙群島。為什麼在過了74年後,美國從原本支持中華民國政府的11段線主張,變成連今日中共的9段線都認為是不合法的呢?
最近南海風起雲湧,美國海軍在經歷了新型冠狀病毒一段時間的侵蝕之後又恢復了戰力,接連兩次派出尼米茲號與雷根號兩大戰鬥群進入南海,甚至於與日本海上自衛隊、澳大利亞皇家海軍展開共同演習。越南、菲律賓、馬來西亞和新加坡等東南亞國家自然將美航艦的到來,視為區域平衡與穩定的象徵。當然這對於近年來在南海不斷填海造陸的中共而言,是明顯的敵對行為。
尤其是美國國務卿龐皮歐,在今年7月14日公然指控中共對南海九段線的主張為「非法」。此聲明打破了美國40年來在南海衝突中嚴守中立的立場,看在大陸人與許多心懷大中國夢港澳還有台灣人眼中,無疑是對「中國神聖固有領土」的侵犯,也將同樣聲稱南海為中華民國領土的台灣政府置於十分尷尬的處境。事實上,在不同的歷史階段,美國對南海也確實有過不同的主張。
無論是中共還是台灣,都不能否認東沙群島、中沙群島、西沙群島與南沙群島的主權,是由中華民國海軍在1946年收復。但我們也都知道,中華民國海軍在抗戰初期已經被日軍殲滅殆盡,是不可能靠一己之力收復南海諸島的。以收復西沙群島和南沙群島的永興、中建、太平還有中業等四艘軍艦為例,沒有一艘不是美國援助給中華民國海軍的。
可見在1946年當下,美國是支持中華民國在整個南海行使主權與治權,甚至在知道國軍無力自行前往南海的情況下,還允許中華民國海軍使用美援軍艦接管西沙和南沙群島。為什麼美國在過了74年後,會有如此巨大的政策改變,從原本支持中華民國政府的十一段線主張,變成連今日中共的九段線都認為是不合法的呢?

使中國成為亞洲的主宰力量
最直接的理由,其實就是74年前的中華民國不是今天的中華人民共和國。而且在1946年的當下,南海周邊沒有什麼獨立國家存在,只有7月4日剛剛從美國獨立出來的菲律賓共和國。而菲律賓共和國實質上仍屬美國勢力範圍,在美國不允許的情況下,菲律賓是不敢直接挑戰中華民國對南海諸島的接收工作。所以南海周邊的國家,基本上只有統治法屬印度支那的法國與英屬馬來亞的英國。
但是在二戰結束以前,除了已經成為戰敗國的日本外,只有法國挑戰過中華民國政府對南海諸島的主權,並實質派兵佔領過西沙。直到抗戰勝利後,西沙永興島上懸掛的仍然是法國國旗,戰後最早挑戰中華民國南海主權的國家,實際上也是法國。無論是後來的越南共和國還是今天的越南社會主義共和國,都是以法蘭西繼承國的身份聲稱自己對西沙、南沙擁有主權的。
可法國對越南的統治到了此時已經日落西山,內部遭到以胡志明為代表的共產黨勢力激烈挑戰,是不可能長久派兵艦巡弋南海的。美國支持中華民國統治南海的根本原因,是要挑戰大英帝國在東南亞的殖民統治。畢竟美國政府打從羅斯福時代開始,就打著反殖民旗號試圖動搖英國的全球霸權地位,這是除了圍堵蘇聯之外,另外一個美國扶持中華民國成為四強的原因。
讓中華民國成為五大常任理事國,不只讓美國在聯合國裡多一張支持自己的票,美國所看重的是當年國民政府在海外華僑心中的龐大影響力。馬來半島、印度尼西亞都有龐大的華人群體存在,且掌握著這些區域的經濟命脈。這些國家如果在華人主導下獨立,勢必在政治與經濟上親近中華民國,然後美國政府只要確保中華民國親美,就能掌握住整個東南亞了。
顯見這背後,是有相當巨大的戰略盤算,至於美國的目的真的是為了解放殖民地,還是透過中國人來在東南亞建立另外一個全新霸權,持不同立場與主張者有各自不同的解讀,筆者無意下任何主觀定論。對於絕大多數的中國人而言,尤其支持國民黨的中國人而言,只要美國把面子做足給了中華民國,這樣的安排其實也沒有什麼不可以,甚至還舉雙手支持。
不只台灣與南海被還給中國,就連北越也都被劃入中華民國的勢力範圍,琉球群島由中美共管的可能性,其實美國政府都不一定會排除。可惜中華民國的實際國力,並不足以支撐美國人期望由中國人所扮演的區域強權角色。戰勝日本不過短短四年,就撤退到了台灣來。伴隨著兩岸分治,美國的南海政策理所當然要有所調整了。

美軍庇護下的南中國海
中央情報局曾在1976年對南海局勢做了調查,根據這篇名為《南中國海的地理政治》(Political Geography of the South China Sea)之報告,整個南中國海的主權理應在1945年完整的歸還給中華民國。而且根據1952年簽署的《中日和平條約》,中華民國擁有對整個南海實施主權、治權的法律條件。從美國採用南中國海稱呼南海這一點,其實可以看出美國至少仍認知南海為中國固有疆域。
可是如前面所講的,此刻西太平洋局勢已經與1945年時大有不同。首先是中華人民共和國在1949年成立,不只宣佈了對蘇聯的「一邊倒」政策,還在韓戰中與美國兵戎相見。原本認定台灣與南海該回歸中華民國的美國認知到,如果台灣或者南海落入中共手中,必將成為蘇聯用來與美國進行海空霸權的基地,於是轉變了過往支持台灣和南海回歸中國的立場。
杜魯門的「台灣主權未定論」,隨著立場親蔣的艾森豪總統上台,還有《中美共同防衛條約》的簽署遭到推翻。無論是《中日和約》還是《中美共同防禦條約》,都認知台灣和澎湖居民為中華民國國民,所以中華民國對台灣的治理至少得到了美國接受。不過南海的情況,卻又是另外一回事了,因為受到兩岸分治的影響,無論台北還是北京都沒有辦法參加1951年的舊金山會議。
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民團緊盯菸防法公告前準備工作,籲完善健康風險評估與申報機制

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菸害防制法修正案雖三讀通過,然真正的挑戰才剛開始,民團表示將含淚監督,呼籲政府重視健康風險評估以及申報機制等配套措施,以維護國人健康。
逾十數年未修的菸害防制法,歷經5次立院朝野協商,總算在本月12日通過三讀,達成加熱菸載具嚴管、禁絕加味菸、圖文警示提升至50%、校園全面禁菸等重大變革,確立台灣朝禁止電子煙、嚴管加熱菸方向前進。為呼籲政府重視健康風險評估等各項配套措施之落實,確實維護國民健康,全國家長會長聯盟、台灣醫界菸害防制聯盟及董氏基金會等台灣拒菸聯盟團體也緊急在農曆年前召開記者會提醒政府,新法中,包括「類菸品」、「指定菸品」、「健康風險評估」等用字模糊不清,等於讓主管機關留有很大「空白授權」空間。法令正式公告前,務必審慎進行把關。
健康風險評估:一套評估安全容許濃度的健康科學
健康風險評估屬於一門攸關人體健康的系統性風險管理,目的在於決定如何管制醫藥品、食品、化粧品、農藥、生活及職場環境中存在之化學物質最大殘留濃度(Maximum Residue Level, MRL),亦即安全容許濃度,以建立危害人體健康之風險及效益分析(risk and benefit analysis)。健康風險評估的建立原因,通常是體系中出現了過去不曾經歷或不曾被發現的新有害物質,台灣過去較知名的健康風險評估建立經驗,包括塑化劑食品事件、含萊克多巴胺之美牛與美豬開放事件、日本福島食品等事件等。
訴諸科學證據,健康風險評估乃為國人把關的重要關鍵
健康風險評估之所以重要,在於講究科學證據,為爭議政策提供最核心的決策基礎。較著名的健康風險評估應用,是在2011年台灣發生的塑化劑食品安全事件,起因為部分食品上游原料供應商在常見的合法食品添加物「起雲劑」中,使用廉價的工業用塑化劑(非食用添加物)以撙節成本。最終,衛福部提出健康風險評估研究數據,由國內各領域專家於2011年6月21日達成初步共識,比照歐盟標準,依據科學證據針對5種常用塑化劑,定出每人、每日、每公斤體重容忍值〈TDI〉,例如DEHP容忍值為50微克、DBP容忍值為10微克等。
2020年8月28日,總統蔡英文宣布開放萊克多巴胺(瘦肉精)豬肉及30月齡以上的美國牛肉進口,即表明政策決定絕對不會以國民健康作為交換,而是以在科學證據累積充分的情況下,政府已經做好完整的國人風險評估及配套措施,確保食品安全及豬農生計不受影響的前提下所做出的決定。
美豬健康風險評估,涵蓋不同層面之敏感族群
含萊克多巴胺之美國豬肉進口爭議長達15年,主要爭議則在於國人飲食習慣與他國不同,畢竟豬肉在華人飲食料理中是相當廣泛使用的食材。以2019年為例,美國單人每年平均吃下近24公斤豬肉;台灣則為39公斤。此外,國人比外國人嗜吃內臟,尤其坐月子中的婦女等,專家因此呼籲應該針對國人飲食習慣,以及心血管疾病患者等高風險族群,進行健康風險評估。食藥署最終委託成大醫學院環境醫學研究所/環境微量毒物研究中心完成「108食用肉品暴露萊克多巴胺之健康風險評估報告」,特別針對不同年齡層民眾、敏感族群進行分析,包括小孩、幼兒、青少年、成年人、老人以及育齡與正在坐月子的婦女,進行針對豬萊克多巴胺的殘留容許量標準,方才消除各界疑慮。
必須重視在地證據 台灣人基因易感性也必須納入評估
除客觀環境因素,跨人種的易感性基因差異也是健康風險評估的重要環節,畢竟人種基因可能導致受化學成分影響程度產生差異。近期著名例子,在於國健署所提出近五成台灣人患有酒精不耐症(Alcohol Intolerance)基因缺陷。酒精不耐症是一種先天的基因缺陷,導致人體內缺乏乙醛去氫酶(Aldehyde Dehydrogenase, ALDH2),無法正常代謝酒精轉化成的乙醛。前國健署署長王英偉在任時即指出,台灣人酒精代謝基因缺陷機率高居世界第一,飲酒將大幅提高罹患癌症的機率,重度飲酒者得到食道癌的風險甚至可高達50倍,因此呼籲台灣人飲酒習慣不應比照外國標準。
2018年政府針對新型庫賈氏症提出的「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」,即考慮人種易感性基因型分佈的差異,並根據國家攝食資料庫公告之細項食物攝食量計算國人食用美國牛肉的潛在健康風險。而過去由國家衛生研究院、中研院領導之台灣肺癌遺傳流行病學研究團隊,也陸續找出數種肺癌的易感基因(predisposing gene),包括第10號染色體的 VTI1A、第6號染色體的ROS1-DCBLD1和HLA class II、第5號染色體的TERT、第3號染色體的TP63等都是易感的基因位點,都可能因為空污、菸害、職場環境提高罹癌機率。
加熱菸內含多種新化學物質,政府應召集跨領域專家協助審查
根據董氏基金會提供資料顯示,2020年沙烏地阿拉伯的學術機構研究發現,加熱菸產生的氣霧 (aerosol) 中,共含62種化學物質;其中丁二酮(diacetyl)、乙酰基丙酰基(2,3-pentanedione)、鄰苯二甲酸二辛酯(diethylhexyl phthalate )等。董氏基金會因此曾提出質疑,加熱菸還有多少化學物質未被揭露?如何擴散?需要更多證據予以驗證。
以歐盟為例,要求菸商必須於申請新興菸品產品上市前,提出詳盡的檢驗報告,方才能予以核准。訴諸科學證據需要體系的建立,畢竟連國健署署長吳昭軍都在菸防法協商現場都承認,確實國健署連其他國家怎麼進行健康風險評估都不清楚。
台灣醫界菸害防制聯盟祕書長郭斐然呼籲,因應加熱菸之特殊性質,必須建立指定菸品之健康影響評估,此外也應同步修正「菸品資料申報辦法」,增加應申報項目。郭斐然指出,依據國際的經驗及資料,加熱菸菸草柱的添加物一直成謎,尤其是添加物的相關毒性資料是否完備,政府是否已掌握這些資料並要求菸商要如實申報,同時政府是否具有查核的能力?專家也指出,新興菸品必須在研究上需要更多時間累積數據,除了參考國外研究外,台灣自己應該要對新興菸品進行健康風險評估,一旦有了風險評估,才能衡量這些菸品的危害加以把關。
林奕華呼籲:盼國健署勿忘為國民健康把關的初心
儘管國健署草案由原先電子煙、加熱菸雙禁改為後來一禁一開的版本,對雙禁陣營造成巨大打擊,但是林奕華委員依然想提醒各界:反制菸害對國民健康所造成的影響,才是這次修法的主要目標,也呼籲國健署、各黨立委,即便在修法完成後,也毋忘修法初衷,繼續為國民健康把關。她更進一步表示,無論結果如何,菸害防制還是要以教育為本,才能達到從源頭阻絕菸品對年輕世代的傷害,這也是她會持續努力的方向。
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