俄羅斯以潛在「第三勢力」形象參與東南亞政治,美中衝突正是最佳契機

俄羅斯以潛在「第三勢力」形象參與東南亞政治,美中衝突正是最佳契機
2018年11月14日,俄羅斯總統普丁出席者新加坡舉行的東亞峰會,與會者包括越南總理阮春福與新加坡總理李顯龍。Photo Credit:Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

在俄羅斯外交政策重心務實地向亞洲偏移時,俄羅斯的目標不僅在於深化與東南亞國家的交往,更重要的是希望以東南亞的特定國家作為其「向東看」政策的節點,筆者在此將以越南與新加坡為例進行說明。

綜觀俄羅斯的歷史,由於地緣的距離與限制,東南亞地區-相較歐洲、中亞或中東等地-在俄羅斯的外交政策上始終稱不上重點區域。然而,不可否認的是,自2005年俄羅斯參加首屆「東協-俄羅斯高峰會」(ASEAN-Russia Summit)以來,俄羅斯對東協國家投以的關注持續增加,2018和2019年的「東亞峰會」(East Asia Summit, EAS)(註1)更分別由總統普亭(Vladimir Putin)與總理梅德韋傑夫(Dmitry Medvedev)親自與會,證明了東亞-尤其是東南亞的重要性在俄羅斯的外交議程設定已上升至新高度。

本文首先以美國與中國兩強相爭作為俄羅斯與東協國家開展合作的序幕,接著將透過俄羅斯外交政策綱要性文件《外交政策構想》(Foreign Policy Concept)來檢視其東南亞政策的主軸,而雙方互動最頻繁的領域除了官方文件所指的「戰略對話」外,更包含了俄羅斯對東協國家的「軍售外交」。此外,筆者將以越南與新加坡為例,淺談俄羅斯如何以東南亞作為其「向東看」政策的節點。文末,筆者將綜整俄羅斯在東南亞的機會,並分享俄羅斯推展與東協國家互動時將面臨的兩大挑戰。

美中強權相爭下的地緣機遇

中國的「一帶一路」倡議所帶來的債務陷阱風險,以及印尼、菲律賓、馬來西亞、越南等國與中國在南海的領土爭議,都讓東南亞各國深感中國的威脅。

隨著美國持續宣揚其「自由開放的印太地區」之理念,美國在南海議題上的立場逐漸與東南亞國家靠攏,美中在南海的對立局勢近日已完全浮出水面,若從傳統現實主義的觀點而言,東協國家便會被迫在試圖維持既有秩序的守成大國與希望改變秩序的崛起大國之間選擇扈從的對象。

在這樣的地緣機遇之下,俄羅斯以一個潛在「第三勢力」大國的形象參與了東南亞政治,成為東協國家得以用來淡化美中影響力的選項之一。就俄羅斯的角度而言,烏克蘭危機後與西方國家關係的惡化,也令莫斯科扭轉其長期以來以歐洲為重的外交方針,開始增加與東南亞國家的交往。

俄羅斯的東南亞政策主軸:維持戰略對話、強化軍售外交

從2008年到2016年間俄羅斯官方《外交政策構想》的沿革可以發現,俄羅斯不僅開始將「東協」作為一個須加強互動的實體,更在2016年的版本中具體規範與之互動的目標與途徑。

依據2016年版的《外交政策構想》,俄羅斯「希望強化與東協全面而長期的對話夥伴關係,並成為戰略性夥伴。」這樣的目標將透過東亞峰會、東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)與東協國防部長會議(ASEAN Defense Ministers' Meeting)等國際建制的參與來作為雙方信心建立的基礎。俄羅斯派遣越來越高層級的政府官員出席包含APEC在內的場合,就是為了常態化與東協國家最基本的高層互動與戰略對話,以凸顯對區域事務的重視。

而另一項俄羅斯與東南亞國家互動最頻繁-而且是官方文件上看不見-的領域,則是武器與軍備的買賣。時至2018年,東協佔俄羅斯整體武器出口的12.2%,且有超過一半的東協國家向俄羅斯進行軍購(見下表)。根據知名智庫「斯德哥爾摩國際和平研究中心」(SIPRI)的數據顯示,在2008至2019年間,俄羅斯已是越南、馬來西亞等東協國家的第一大武器進口國,也是印尼、寮國、緬甸等國的第二大進口國,使得軍售成為俄羅斯在東南亞地區增加影響力的特殊途徑,更是俄羅斯參與東南亞經濟成長的「利基」(niche)。

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Photo Credit:許睿洋

值得一提的是,菲律賓杜特蒂(Rodrigo Duterte)政府曾於2017至2018年間傳出與俄羅斯國營國防公司Rosoboronexport達成了一只價值748萬美元的750 RPG-7B手持式反坦克榴彈軍購協議,普亭當局甚至還為此先贈送菲律賓5,000把AK-47步槍、鋼盔、軍用卡車等輕型裝備。然而,雙方的協議還未能兌現,菲律賓就又重新與美國簽訂軍購大單。因此,也有學者指出,杜特蒂對俄羅斯的友好表示其實只是為了爭取對美談判的籌碼,這某種程度反映出俄羅斯在東南亞地區試圖擴展影響力時可能被視為美中之間的「雞肋」的困境。

東南亞作為俄羅斯「向東看」的節點

在俄羅斯外交政策重心務實地向亞洲偏移時,俄羅斯的目標不僅在於深化與東南亞國家的交往,更重要的是希望以東南亞的特定國家作為其「向東看」政策的節點,筆者在此將以越南與新加坡為例進行說明。

首先,越南是東協十國裡與俄羅斯在安全與經濟關係上最密切的國家,雙方更在2012年建立「全面戰略夥伴關係」,承襲了冷戰時期的溫暖回憶。(註2)在2013年版的《外交政策構想》中,越南是整份文件中唯一被提及的東協國家,透露出俄羅斯希望以越南作為進入東協的立基點。

2015年5月,越南成為第一個與俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟(Eurasian Economic Union, EEU)簽訂自由貿易協定的東協國家,雙方的雙邊貿易額也確實在FTA簽訂後有了顯著成長。事實上,俄羅斯希望越南在所能發揮的作用並不僅如此。以宏觀的俄羅斯亞太政策而言,普亭懷抱著將歐亞經濟聯盟、上海合作組織(Shanghai Cooperation Organization, SCO)與東協進行「巨型經濟整合」的宏願,以期在烏克蘭事件後能與這個世界上發展最快速的地區深化連結。

而越南-歐亞經濟聯盟FTA的簽署確實是達成如此宏願的第一步。俄羅斯後續也多次希望越南能夠加入上合組織,但礙於中越關係始終緊張,越南的加入遙遙無期。

另一個例子則是新加坡。儘管俄羅斯與新加坡的關係不如與越南來的廣泛而緊密,但雙方在冷冽的北極地區出現了利益交會點(而新加坡也是第二個與歐亞經濟聯盟簽訂自由貿易協定的東協國家)。對新加坡來說,作為極易受到氣候變遷影響的島國,對於氣候變遷的相關研究展現濃厚興趣,星國更於2018年在國內建立了若干「北極實驗室」。(註3)

俄羅斯原先找來西方國家共同開發北極,但在烏克蘭危機後西方國家的對俄制裁迫使所有的北極合作幾近停滯。在缺乏必要資金與技術的情況下,俄羅斯轉向擁有全球首屈一指離岸鑽探平台與機具的新加坡。

為了填補西方公司撤出北極後的真空,俄羅斯勢必得吸引其他亞洲國家的投資。儘管新加坡對於俄羅斯的北極能源不感興趣,但新加坡在企業服務的優越區位條件卻讓星國成為俄羅斯與其他東亞國家進行北極合作的橋樑,例如俄羅斯國營石油公司(Rosneft)便於2019年成立「Rosneft新加坡」子公司;俄羅斯第二大私營能源企業諾瓦泰克(Novatek)也於2020年與日本西部燃氣公司(Saibu Gas)在新加坡成立合資企業,旨在共建北極液化天然氣的輸送站。

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Photo Credit:Reuters/達志影像
俄羅斯總統普亭在2018年11月14日於新加坡舉行的東協-俄羅斯峰會上與東協各國領導人合影。
機會與挑戰

如前所述,俄羅斯參與東南亞區域事務的契機來自於美中的兩強爭霸,更嚴謹地說,是來自美中「鬥而不破」的脆弱平衡。當美國的「印太戰略」與中國的「一帶一路」倡議在東南亞地區強碰,東協國家往往必須在美中之間做選擇,但又擔心在衝突發生時過度依賴特定國家將帶來的風險。而俄羅斯作為區域的「中立第三方」,由於它不如中國那麼具威脅性,再加上美國川普政府在外交政策上的難以預測性,使得俄羅斯成為東協國家在經濟與安全領域運用避險策略的選項之一。

然而,俄羅斯與東協雙邊關係的推動,以及究竟能深化到何種程度遭逢不少挑戰。其一是俄羅斯的經濟結構問題,由於俄羅斯向東協國家主要的出口商品為能源與國防武器,除了越南向俄羅斯購買超過90%以上的軍備外,其他國家仍然傾向在能源與國防領域多元化進口的來源。即使俄羅斯在2008至2019年間就總金額來說仍是馬來西亞的第一大武器進口國,但自2014年起,馬來西亞已開始轉向德國、土耳其和中國等國進行軍購。對於過去不曾或較少與俄羅斯進行經貿往來的國家,即便是國防武器交易也難有重大的突破。

即便俄羅斯與東協國家的整體貿易量持續成長,但根據東協的統計,在東協2018年所有的外部貿易夥伴中,與俄羅斯的雙邊貿易額約199億美元,甚至遠小於臺灣與東協的1,172億美元,更不用說東協與第一大貿易夥伴中國的4,831億美元。因此,學者經常以「政治熱、經濟冷」來歸結俄羅斯與東協的關係。

其二則是對中國的忌諱,不僅是東協國家對中國的忌諱,更重要的是俄羅斯對中國的忌諱。東協國家對中國的忌諱從上開雙邊貿易額便可想而知,而俄羅斯對中國的忌諱事實上來自於它希望能在東南亞地區與中國切割的戰略目的。自2016年以來,俄羅斯在南海爭議上的態度表現得相當隱晦,也盡量避免公開支持中國的立場,為的就是避免觸怒與中國有領土爭議的國家(尤其是對中態度最強硬、)但與俄關係最密切的越南,以維持在東南亞地區獨立行事的彈性。

一旦美中在南海的對立進一步升級,甚至爆發衝突,中國對南海採取的強硬態度將會壓縮俄羅斯在東南亞的空間,迫使俄羅斯回歸外交政策最基本的利益考量而向中國立場靠攏。因為即便俄羅斯確實有與東協國家深化交往的意願,但在與中國相比之下,孰輕孰重不言而喻。

換言之,區域的和平與穩定是俄羅斯參與東南亞政治的根本要素,而美中的「鬥而不破」才是雙方關係得以深化的最佳契機。

註解:

  1. 東亞峰會自2005年首度舉辦於馬來西亞首都吉隆坡後,至2019年已舉辦14屆。除了以東協十國作為核心外,更包含中國、日本、南韓、印度、美國、紐西蘭、澳洲與俄羅斯等國。俄羅斯於2005年申請加入,並於2010年正式獲邀。
  2. Vitaly Kozyrev, “Russia–Vietnam Strategic Partnership: The Return of the Brotherhood in Arms?” Russian Analytical Digest, No. 145 (2014), p. 9。
  3. Сингапур строит на своей территории лаборатории для исследования Арктики,” The Arctic (January 24, 2018)。
參考資料

延伸閱讀:

責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒