解讀「以阿和平協議」:強敵環伺之下,富裕小國的生存之道

解讀「以阿和平協議」:強敵環伺之下,富裕小國的生存之道
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

巴勒斯坦方面似乎再次成為這項區域政治發展的輸家,儘管阿聯強調,該國仍關心以巴和平進程與巴勒斯坦的權益,但至少協議的簽訂,象徵阿聯願意在以巴問題上有所妥協;更甚者,若周邊國家開始跟進,巴勒斯坦當局很可能將面臨更大的壓力,擔心被更加邊緣化。

今(2020)年8月13日,阿拉伯聯合大公國(United Arab Emirates,以下簡稱阿聯)宣布,該國將與以色列進行關係正常化(normalization)。這項由美國川普(Donald Trump)政府從中斡旋的《亞伯拉罕協定》(Abraham Accord),是繼以色列與約旦在1994年簽訂的和平協議後,中東地區過去26年來的第一項和平協議,《紐約時報》專欄作家佛里曼(Thomas Friedman)形容這是一場「地緣政治地震」(geopolitical earthquake)。

不少評論家都指出,這項協定對以色列總理納坦雅胡(Benjamin Netanyahu)與美國總統川普來說,有助提高他們在國內日漸低迷的聲望,近日出爐的一些民調,似乎也支持這些預測。不過,單純把這項協定視為政治人物挽救國內低迷聲勢的手段,很可能低估以色列與阿聯外交人員多年的默默耕耘,及兩國領袖為實現各自區域政治目標所做的努力。

把時間線拉長,觀察以色列與阿聯近年的互動,以及兩國各自在中東、北非區域的行動,不難發現,這項協定的發生,早已有跡可循。

和平協議背景

有鑒於以色列與阿聯在區域中的共同敵人:伊朗及「伊斯蘭國」(ISIS)的存在,兩國在過去十多年間,就國防安全及情報科技,進行了不少合作。在歐巴馬(Barak Obama)於2009年就任美國總統後,以色列與阿聯曾聯手向歐巴馬政府施壓,希望後者嚴肅看待伊朗的核武發展。

此外,有報導指出,在阿聯政府支持下、於1994年成立的阿聯戰略研究中心(Emirates Center for Strategic Studies and Research),實際上成了阿聯與以色列政府之間聯絡的管道。

除了國防、情報這類涉及比較機密訊息的領域,雙方也在經濟、文化與科技等事務上,有所交流。2015年,以色列在阿聯首都阿布達比(Abu Dhabi),也就是國際可再生能源機構(International Renewable Energy Agency)總部所在地,設立一個在該機構之下的官方外交使團(official diplomatic mission);當時,以色列外交部也派員至阿布達比參加該機構的會議。

2018年10月,以色列文化暨體育部長雷格夫(Miri Regev),至阿布達比觀看以色列選手在阿布達比柔道大滿貫(Abu Dhabi Grand Slam)的賽事;在以色列柔道選手奪金後,雷格夫也見證了以色列國歌首次在阿布達比播放的歷史性時刻;以色列外交部長卡茲(Yisrael Katz)也在2019年7月造訪阿布達比與杜拜(Dubai)。

今年7月,總部位於阿布達比、專精人工智能與雲端科技的Group 42,與以色列的拉斐爾先進防禦系統公司(Rafael Advanced Defense Systems)及以色列航太工業(IAI)簽訂一份諒解備忘錄,以在研究新冠肺炎解決方案上進行合作;今年5月19日,阿聯的阿提哈德航空(Etihad Airways)從阿布達比直飛特拉維夫,運送醫療物資給巴勒斯坦。

  • 影片說明:以色列外交部長雷格夫見證以色列國歌在阿布達比播放的歷史性時刻

近年來,以色列與阿聯類似的公開交流,不勝枚舉。現在回過頭看,兩國似乎早就為關係正常化鋪路。

關係正常化

《亞伯拉罕協定》陳述的期終極目標為「關係全面正常化」(full normalisation of relations),過去幾日,以色列與阿聯雙方也不斷有各種動作,包括兩國外長直接熱線等,以行動展現實現關係正常化的決心。兩國也宣布,接下來幾週,雙方將會簽訂處理直飛(註1)、觀光、國防、文化等事務的雙邊協議,並商討建立大使館及其他能進行互惠的領域。

阿聯是第三個與以色列簽訂和平協議的阿拉伯國家,在此之前,接壤以色列的埃及與約旦分別於1979年及1994年與以色列簽訂和平協議。不過,以色列與埃及和約旦簽訂的協議中,都牽涉領土爭議,以色列與阿聯的和平協議則不涉及這方面的議題。

以色列表示,為了實現與阿聯的關係正常化,該國將暫緩「併吞西岸」(West Bank annexation)的計畫;而阿聯則表示,該國仍關注以色列與巴勒斯坦的和平進程,並強調與以色列進行關係正常化,有助在屯墾區議題上爭取時間,形同「拖延戰術」,藉由與以色列的關係,向其施壓,以期未來能打造一個對巴勒斯坦較為公平的以巴和平協議。

儘管這項協定讓不少人驚艷,不意外地,兩國領袖也因此遭受國內外的批評。阿聯受到部分阿拉伯國家、土耳其、伊朗、巴勒斯坦當局及控制加薩走廊的哈瑪斯批評,甚至抨擊此舉形同「出賣巴勒斯坦人」。

在總統艾爾多安(Recep Tayyip Erdogan)帶領下,近年來不時與以色列關係緊張的土耳其甚至撂下重話,表示可能會中止與阿聯的關係;以色列總理納坦雅胡也因為承諾將暫緩併吞西岸事宜,而遭到國內一些右派領袖的批評(註2)。

兩國決策者不太可能沒有預期,這項歷史性的協定會招來某些批評。他們仍執意簽訂協議,背後必定有各自的考量。

對以色列總理納坦雅胡來說,在有限的期望下,與周邊相對友善的國家培養關係,有助於提升以色列在區域的地位與安全,集中精力對抗像是伊朗這樣的主要「敵人」;且在與巴勒斯坦和平進程形同僵局的情況下,或許可以邊緣化巴勒斯坦的議題。

至於阿聯決策者的邏輯,可以從觀察該國長期的區域外交政策來了解。

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富裕的小國、艱難的環境:阿聯的生存之道

具有實際外交經驗、鑽研中東關係的學者魯格(William Rugh)在上世紀九零年代就觀察到,阿聯的領袖深知該國是一個身處在艱難環境的富裕小國,而這樣的戰略環境在很大程度,形塑了阿聯外交政策的核心思考邏輯:如何善用該國豐厚的石油資源,帶領一個小國,在大國環伺的海灣區域,創造一個相對穩定的環境,走出自己的一條路。

在這樣的脈絡下,對阿聯的外交決策者(註3)來說,歷年來,伊朗、海珊(Saddam Hussein)主政的伊拉克、以及2011年的「阿拉伯之春」,可說是該國在區域外交及安全政策上面臨的主要挑戰。

他們除了擔心伊朗這個非阿拉伯的什葉派國家,在區域所展現的野心,也長期與伊朗在三座波灣小島上,有主權爭議(註4);海珊時代的伊拉克,也對周邊的海灣小國,展現令阿聯主政者感到備受威脅的企圖心;而2011年開始影響周邊不少阿拉伯國家的「阿拉伯之春」反政府示威浪潮,也讓作為「非民主國家」的阿聯,備感壓力,可想而知,阿聯政府就像是沙烏地阿拉伯等海灣君主國,不樂見民主勢力在區域蔓延開來。

同時,阿聯目前的主要決策者,王儲穆罕默德・本・札耶德(Muhammad bin Zayed Al-Nahayan,以下簡稱MBZ),也是阿聯區域安全及外交政策背後的靈魂人物。

2004年,創建阿聯的總統、也就是MBZ的父親扎耶德・本・蘇爾坦・阿勒納哈揚(Shaikh Zayed bin Sultan Al-Nahayan)過世後,MBZ就被任命為王儲,其兄長哈利法・本・札耶德・阿勒納哈揚(Sheikh Khalifa bin Zayid Al-Nahayan)則繼承父親成為總統;理論上,應由兄長哈利法主政,但由於哈利法的健康因素,MBZ從2004年開始,就一直是阿聯實質上的主政者。在MBZ的整頓下,阿聯的軍隊躍升為中東區域、除以色列以外,最強大的軍隊。

受到阿拉伯之春浪潮的影響,阿聯在過去幾年,開始更積極地涉入區域的一些內部或外部衝突:該國分別自2014年與2015年開始,涉入利比亞及葉門的內部軍事衝突;在埃及,阿聯則支持發動軍事政變推翻了前總統穆希(Mohamed Morsi)的現任總統塞西(Abdel Fattah el Sisi);阿聯也將在索馬利亞北部建立軍事基地;並自2017年開始,加入幾個海灣國家及非洲國家,指控鄰國卡達支持恐怖主義且與伊朗保持密切關係,對卡達也實施將近三年的禁運。

可以說,這些行動,以及阿聯與以色列近年來在各方面的合作,乃至此次和平協議的簽訂,都是為了讓這個蕞爾小國,在艱難的環境中,建立一席之地。

評估

以色列與阿聯的這項和平協定,絕對有其顯著的歷史意義,但這項協議是否真如紐時專欄作家佛里曼所說,是個「地緣政治地震」,也許仍有待觀察。

若借鏡和以色列在多年前簽訂和平協議的埃及和約旦來說,就可以發現,正式和平協議的存在,不代表協議雙方就從此沒有齟齬、且密切地進行合作,比如約旦在今年以色列總理納坦雅胡公布「併吞西岸屯墾區」的計畫時,就不斷公開表達強烈不滿。

巴勒斯坦方面似乎再次成為這項區域政治發展的輸家,儘管阿聯強調,該國仍關心以巴和平進程與巴勒斯坦的權益,但至少協議的簽訂,象徵阿聯願意正式承認以色列的國家地位,也願意在以巴問題上有所妥協。

至於其他譴責阿聯或長期抨擊以色列對巴人政策的周邊阿拉伯國家、土耳其等國,似乎也經常在以巴問題上,紙上談兵強過實質作為;更嚴厲地說,不少周邊阿拉伯國家的領袖,不時藉著在巴勒斯坦議題上放狠話,來達成自己的政治目標,卻沒有給予巴勒斯坦實質的幫助。

除了持續觀察以色列與阿聯如何採取實際行動,實踐關係正常化,不少人也開始猜測,周邊海灣國家如巴林、阿曼、甚至跟以色列比鄰的黎巴嫩是否會跟進,成為下一個承認以色列、甚至與其建交的阿拉伯國家。

如果這一趨勢果真逐漸形成,那麼巴勒斯坦當局很可能將面臨更大的壓力,擔心以巴問題被更加邊緣化。

註釋

  • 註1:儘管雙方共同表明了直飛的意願,在執行上仍可能有相當程度的困難,從阿聯的阿布達比或杜拜(Dubai)直飛以色列位於特拉維夫的本古里昂國際機場,這段2000公里的直線距離,必須經過周邊的阿拉伯國家如巴林、伊拉克及沙烏地阿拉伯,雖然阿聯的阿聯航空(Emirates Airline)及阿提哈德航空(Etihad Airways)被允許經過這些國家的領空,以色列航空(El Al)仍被禁止進入這些阿拉伯國家的領空。繞道以避開這些國家,最近的方式是繞過阿拉伯半島,然後由該半島西邊的紅海進入以色列,但這大概是直線距離的兩倍。
  • 註2:必須注意的是,在川普與納坦雅胡先前公布的和平進程計畫中,有關西岸屯墾區事宜的部分,也讓國內一些所謂右派政治領袖及屯墾區住民感到不滿,認為以色列將會放棄部分應該屬於該國的西岸領土。
  • 註3: 儘管阿聯是由七個酋長國組成的聯邦制國家,且各個酋長國的領袖在不少內政事務上,都擁有極大的自由度,但基本上位於阿布達比的聯邦政府、或說總統,在外交上握有相對強大的決定權,其他酋長國也不太會挑戰其外交決策。
  • 註4:伊朗在1971年11月,即阿聯宣布成立的幾小時以前,單方面佔領位於波灣東部的大小通布島(Greater and Lesser Tunbs islands),在此之前,這兩座小島隸屬於後來加入阿聯的拉斯海瑪(Ras al-Khaimah);同時,伊朗還與另一個阿聯酋長國沙迦(Sharjah)簽訂讓雙方共同治理阿布穆薩島(Abu Musa)的諒解備忘錄。阿聯也很快地宣示對這三個小島的主權,三小島的主權爭議由此開始。不過,阿聯在王儲MBZ的領導下,仍在近年來與伊朗發展有限的經貿關係。

參考資料

  • Rugh, William A. 1996. "The Foreign Policy of the United Arab Emirates." The Middle East Journal 50(1): 57–70.
  • 以色列時報
  • 晚禱報
  • Globes

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航