打破美洲開發銀行「不成文規定」,川普激怒拉美有助大選?

打破美洲開發銀行「不成文規定」,川普激怒拉美有助大選?
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我們想讓你知道的是

IDB預計於9月12日舉行新任行長選舉,克拉佛-卡羅內如果當選,將是IDB首次由美國人擔任行長,因此已演變成外交角力。歐盟、阿根廷和智利反對美國企圖控制IDB,其戰略是將行長的選舉推遲到明年3月,因為屆時川普可能已卸任。

文:向駿(致理科技大學國貿系教授兼拉丁美洲研究中心主任、中華戰略協會理事)

美國總統大選將於11月登場,目前川普(Donald Trump,港譯「特朗普」)的民調支持率低於民主黨對手拜登(Joe Biden)。川普為拯救選情對中國議題不斷加碼,8月11日他接受媒體訪問,再度抨擊拜登對中國的外交政策太過軟弱,他甚至表示如果拜登入主白宮「中國將統治美國……你們將不得不學會說中文。」為挽救岌岌可危的連任之路,川普也積極招攬國際助選員拉抬選情。

國際助選員效果待觀察

首先是6月16日美國財政部表示,將提名總統川普的拉丁美洲最高顧問克拉佛-卡羅內(Mauricio Claver-Carone)擔任美洲開發銀行(Inter-American Development Bank, IDB)行長,財政部長梅努欽(Steven Mnuchin)強調,克拉佛-卡羅內出任IDB行長將有助於引領拉美度過日益惡化的疫情。

此舉引發拉美多國抗議美國打破「君子協定」(gentlemen’s agreement),聯名反對寫信的前總統包括巴西前總統卡多索(Fernando Henrique Silva Cardoso)、智利前總統拉哥斯(Ricardo Lagos)、烏拉圭前總統桑吉內蒂(Julio María Sanguinetti)、哥倫比亞前總統桑托斯(Juan Manuel Santos)以及墨西哥前總統塞迪略(Ernesto Zedillo)。

其次是邀請墨西哥總統羅培茲(Andrés Manuel López Obrador)於7月8-9日訪問白宮,這也是他就任總統以來首次出國訪問。羅培茲雖強調訪美是為了慶祝7月1日生效的「美國-墨西哥-加拿大協定」(United States-Mexico- Canada Agreement,USMCA),但加拿大總理杜魯道(Justin Trudeau)託辭日程排不開婉拒出席。

難怪墨西哥反對派人士質疑,這次訪問的時機有為川普助選之疑,如墨西哥前駐美大使沙魯坎(Arturo Sarukhán)認為羅培茲此行「對墨西哥和美國的長期和戰略關係是自殺的行為。」《經濟學人》認為這次「亦敵亦友」的會面(frenemies’ get-together)堪稱史上最詭異的「墨美峰會」之一。

再來就是指派衛生部長艾薩(Alex Azar)於8月9日起48小時高調訪問台灣,這也是1979年以來美國訪台層級最高、六年來首位訪台的部長級官員。艾薩在中央流行疫情指揮中心簽訂《醫衛合作瞭解備忘錄》,甚至在記者會上討論到台灣與WHO間的爭議以及川普預計成立新組織的計畫。但前疾管局長蘇益仁直言,今(2020)年冬天最重要的防疫物資就是疫苗,「美國無法解決台灣需求,〔艾薩〕這次就白來了。」

台美簽署醫衛合作備忘錄(2)
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IDB行長選舉暖場

美洲開發銀行創立於1959年,是世界上成立最早和最大的區域性、多邊開發銀行,也是金援拉丁美洲與加勒比海開發的主要財源。

泛美行集團包括泛美開發銀行(IDB)、泛美投資公司(IIC)和多邊投資基金(MIF)三個機構,其宗旨為「集中各成員國的力量,對拉丁美洲國家的經濟、社會發展計畫提供資金和技術援助」,不僅對拉美地區在世界範圍內都有極大影響力。時任美國總統的艾森豪(Dwight Eisenhower)在聯合國曾謂:「要使這個機構(IDB)成功,就必須讓拉丁美洲來領導。」

IDB成立以來的四位行長分別是1960-1970年智利籍的艾雷拉(Felipe Herrera),1970-1988年墨西哥籍的梅納(Antonio Ortiz Mena),1988-2005年烏拉圭籍的伊格雷希雅斯(Enrique Iglesias)及2005年之後的哥倫比亞籍現任行長莫雷諾(Luis Alberto Moreno)。此次提名意味IDB由拉美國家人士擔任行長、美國人擔任執行副行長的「不成文的規定」告終,原因和美中角力不無關係。

IDB預計於9月12日舉行新任行長選舉,克拉佛-卡羅內如果當選,將是IDB首次由美國人擔任行長,因此已演變成外交角力。歐盟、阿根廷和智利反對美國企圖控制IDB,其戰略是將行長的選舉推遲到明(2021)年3月,因為屆時川普可能已卸任。

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被川普提名為美洲開發銀行行長的克拉佛-卡羅內|Photo Credit: AP / 達志影像

成都年會,美中結怨

中國在2009年1月正式成為IDB第48個會員國,10年來IDB與中國的合作不斷深化,已與中國貿促會、中國社科院、清華大學等建立了合作關係。為慶祝中國加入10週年,2019年IDB年會原本預訂於3月28-31日在成都舉行,根據IDB 2019年會中國官方網站,該次大會「將是中國回顧和加強與泛美行的雙邊合作,有利於推動『一帶一路』倡議與拉美發展戰略對接,促進中拉經貿、投資、金融合作邁上新臺階。」

未料3月22日該行決定更換地點,理由是北京拒絕委內瑞拉反對派領袖瓜伊多(Juan Guaidó)的代表豪斯曼(Ricardo Hausmann)發放簽證,豪斯曼曾於1994-2000年間擔任IDB的首席經濟學家。

IDB執行董事會當天表決的80%票數支持年會撤出中國,美國副總統彭斯(Mike Pence)甚至在《邁阿密先驅報》(The Miami Herald)上撰文指責中國「支持腐敗的獨裁者」,並稱這將是IDB「有史以來第一次出現年會主辦國拒絕邀請一位代表的情況。」結果年會於7月16-17日移師厄瓜多舉行。

美國財政部提名的IDB總裁候選人克拉佛-卡羅內是古巴裔,現任白宮國家安全會議西半球事務高級主任,曾任美國駐國際貨幣基金(IMF)的執行主任,長久以來以反對古巴卡斯楚政權及委內瑞拉總統馬杜洛(Nicolas Maduro)聞名。

克拉佛-卡羅內具好戰性格,如雖在IMF任內曾支持對阿根廷右派政府一筆史上最大570億美元的貸款,但去(2019)年12月,他代表美國出席阿根廷左派總統費南德斯(Alberto Fernández)就職典禮,卻因委內瑞拉部長也應邀出席憤而退席。外交界認為他若當選必將意識形態帶進IDB。難怪佛蒙特州民主黨資深聯邦參議員雷希(Patrick Leahy)警告「此一提名可能危及美國和此金融機構的合作」,因此威脅將在參院撥款委員會杯葛。

IDB的章程明確規定股權最高的國家(即美國)的投票權必須維持在30%以上。相較其他地區開發銀行對投票權約定俗成的默契,美國對IDB的操控受到章程的明確保障。目前美國投票權重為30.006%,拉美國家投票權重前三名為阿根廷(11.354%)巴西(11.354%)墨西哥(7.299%),哥倫比亞、智利均為3.119%。

學界對投票權和大國操縱之間關係的實證分析發現,美國通過30%左右的投票權重,達到了投票總影響力的70%,克拉佛-卡羅內已獲得巴西和哥倫比亞支持,應有望跨過當選的50%門檻。投票權重僅為0.004%的中國,對IDB新任行長置喙的空間不大。

7月25日智利前總統拉哥斯在當地報紙(La Tercera)題為「摒棄『川普模式』」的專文呼籲,「現在應該做的是找到推遲美洲開發銀行9月會議的方法。美洲開發銀行的成員國應首先就未來幾年的議程達成一致。現在不應是美洲地區在冷戰思維下進行內鬥的時候。我們應該先考慮一下美洲開發銀行的未來及其金融貢獻的重要性。」

8月13日中美洲多國前總統、副總統、部長也聯名支持推遲選舉。IDB新行長選舉將成為觀察川普四年來拉美外交成敗的窗口。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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