【獨家專訪】馬來西亞國防部前副部長劉鎮東:面對中美新冷戰,「不選邊」的東協是局外人

【獨家專訪】馬來西亞國防部前副部長劉鎮東:面對中美新冷戰,「不選邊」的東協是局外人
馬國前國防部長劉鎮東。Photo Credit:shutterstock/達志影像

我們想讓你知道的是

馬來西亞前國防部副部長劉鎮東表示,雖然美國在提出「印太戰略」時積極拉攏東協,但東協的態度很明顯:我們理解印太戰略,但不要成為戰略的一部分,我們是局外人,中美競逐我們不要選邊。

文:林怡廷 Amber(此篇報導為作者林怡廷與《關鍵評論網》特約合作,作者個人以《無聲之戰》系列報導獲得普立茲中心支持贊助。This series was supported by the Pulitzer Center)

前馬來西亞國防部副部長劉鎮東認為,ASEAN對中美「新冷戰」的態度,以新加坡總理李顯龍的「不選邊主義」為代表。然而相較冷戰時代,東南亞作為美國圍堵共產陣營的重要區域,事實上從親美悄悄被地緣的崛起中國拉到中間,這樣的不選邊主義可能意味更多。

香港危機讓中美對抗的局勢成形,中美關係「如自由落體般下墜」,7月24日美國國務卿蓬佩奧的「新鐵幕演說」,正式將中美戰略競爭升級為「新冷戰」。除了台海外,中美在南海動作頻頻,局勢瞬間升溫。南海成了眼下中美爆發軍事角力可能的熱點。

事實上,2016年南海爭議的國際仲裁決議後,4年來美國一直採取中立的不表態政策。但7月13日蓬佩奧發表「美國對南海海洋主權聲索的立場」聲明,首次打破過去態度,公開否認中國的「南海九段線」主張,並指責中國填海造島等行動「非法」,被視為南海升溫的關鍵轉捩點。

中國外交部重申,中國在南海有充分的歷史和法理依據,符合國際規範,而在南海問題上應與美國同樣利益的東協國家,現下態度卻十分曖昧謹慎。新冷戰數月來,在歐洲一方面和川普政府關係不佳,也因地緣相關性及市場需求普遍對美國「抗中」政策持保留態度,美國亟欲在亞洲尋找新盟友,因此目光轉向東南亞。

宛如在天秤兩端加珐碼,ASEAN(以下簡稱東協)各國對新冷戰的態度,關係到中美兩陣營的實力消長,也牽動台港命運。

冷戰時期,毛澤東在中國發動文化大革命,也在戰後初解殖的東南亞掀起一波共產革命浪潮。在輸出革命的理念下,中共扶植東南亞在地共產黨如馬共、泰共、緬共等,也使得東南亞右翼政權和美國合作,成了圍堵蘇聯和共產陣營的重要區域,甚至在多國引發人權問題的清共運動。

然而,新冷戰下的東協已今非昔比,除了政治上多國處於民主轉型階段,經濟上也對地緣大國中國依賴更深,他們還會站在美國這邊嗎?東南亞各國菁英的思考又是什麼?

記者專訪馬來西亞前國防部副部長(2018年7月至2020年2月)、現任民主行動黨上議員劉鎮東,以此一窺現下東南亞菁英普遍的觀點和思維。

劉鎮東認為,孤立主義或許適用於美國與歐洲關係,但美國在東南亞沒有撤離。美國的經營在二戰後一直穩定持續,70年來層次既深又廣,並非中國這幾年特別積極就可以輕易趕上。在安全上東南亞和美國關係緊密,也不希望美國離開亞洲,卻也對印太戰略保持觀望。

東協不想為衰退中的美國增加籌碼,儼然成了普遍共識,只是一旦美國必須撤出亞洲,中國將成為區域霸權,似乎又和東南亞國家們的疑慮相違背。外交上不選邊,希望中立以維持主體性的東南亞,事實上已從過去普遍親美的光譜拉到了中間,原因並非美國政策改變,而是地緣關係下最現實的思考。

以下是完整的訪談整理:

中美最有可能在南海發生小型衝突

問:美國最近對南海的表態很積極, 馬來西亞或東協的態度是什麼?你認為新冷戰的衝突點 有可能會是南海嗎?

答:我常說未來500年,中國還是在旁邊,地緣是沒得選的,但我們很清楚、也認為美國是區域的一部分。李顯龍說美國還是「Resident Power駐地強權」 其實很準確闡述了東南亞觀點。我感覺他是說給兩邊聽的,他要告訴美國和中國:「你們都過頭了」。

東南亞不會希望任何世界主要戰爭發生在這,特別南海是最大問題。台海兩岸,日本或韓國這些國家,雖然是美國盟友但是在地持份(local stake)很高,都有民選政府作為「緩衝區」(buffer zone)。也就是說,中美如果想要衝突,這些民選政府和民意會有自己想法,自然就會成了緩衝,但南海是東南亞各國都有份,卻沒有一國足以主導,因為沒人比中美有更強的軍事力量。

我認為台海比較可能零和,一旦有狀況不會是小型衝突,而是戰爭。但南海像是不知何時會擦槍走火的火藥庫。南海的危險在於,最可能發生小型衝突,但處理不好就會變大。

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Photo Credit:AP/達志影像
2019年10月19日,時任馬來西亞國防部副部長劉鎮東在北京香山論壇發表演講。

從靠向美國到不選邊的東南亞

問:你曾經在南華早報(South Morning China Post)投書,主張馬來西亞在中美間保持等距外交的路線,和新加坡總理李顯龍的不選邊主義殊途同歸。過去東南亞各國對中美的光譜也有不同,你怎麼觀察現在的變化?

答:有一本書叫做《夢遊者:1914年歐洲如何邁向戰爭之路》(The Sleepwalkers:How Europe went to war in 1914)講一戰的歐洲,是在大家沈睡中走進戰爭的,因為太多因素不可控。

對東協來說,中美一旦發生戰爭沒有好處,過去大家和中美關係的光譜各自不同,但這幾年東南亞菁英的立場越來越趨同,我相信不論馬來西亞、印尼、新加坡、泰國、緬甸等,所有東協國家都不會想選邊。

中美大家有不同靠法,譬如軍事方面,美國軍艦在新加坡補給,兩國安全合作緊密;泰國、柬埔寨則是和中國。馬來西亞和美國軍事合作少,主要是經貿往來,我們相對平衡,因為70年代開始,我們的外交論述就是「不結盟」。當時首相東姑阿都拉曼(Tunku Abdul Rahman於1957-1970年任相)比較親英美。60年代馬共(華人為主)受文革影響很深,導致馬中關係很緊張,但70年代馬共分裂,馬中關係舒緩了,敦拉薩(Tun Razak於1970-1976年任相)上台後於1974年和中國建交,實際的外交操作就是「不結盟」的對沖策略(hedging)。

菲律賓和柬埔寨是兩個光譜極端的東協國家典型,他們的變化就很有意思譬如柬埔寨人會不滿中國商人,柬埔寨政府也會覺得中國一些事情過頭;而作為美國前殖民地的菲律賓一直和美國軍事合作緊密,是有美國國會法案的保障,但今年二月,菲律賓總統杜特蒂揚言要結束美菲軍事結盟關係。

其實杜特蒂的親中傾向是菲律賓的少數,菲國民間和軍事系統還是相對親美,但中國在處理南海問題上沒有顧及菲律賓政府的民意壓力和感受。

中國決策者沒有理解民選政府需要對選民交代,一直認為政府/政治可以領導民意,而這個不能理解民主政治邏輯的思維模式,讓中國錯過了經營東南亞的黃金時期。這些年中國在東南亞的軍事和外交操作不大搭調,外交(一帶一路)再積極,也無法挽回軍事(南海)抬頭所損害的信任。

一帶一路與馬歇爾計畫

問:冷戰時,東南亞是美國在亞洲重要的盟友,現在態度卻不同,您認為和「一帶一路」有關嗎?美國在區域沒有相應的「馬歇爾計畫」,您怎麼看?

答:其實從商業角度,美商在東南亞的根基很深,現在檳城有一半FDI(外國直接投資Foreign Direct Investment)是美商,這幾年因為中美貿易戰在經濟上,我們可能是得利的。而且有趣的是,因為我們成了第三地,所以不少中資也轉進來。

很多人會說一帶一路在東南亞的影響力,其實中國在東南亞投資不是習近平上台才增加。一帶一路本身基礎建設項目不多,主要是這個概念下帶動中國資金對外投資,製造業、房地產、觀光、我們也出口油棕到中國。陸客、買油棕反而才是馬中經貿佔比更大的部分。

雖然美國沒有馬歇爾計畫,但日本在東南亞經營也很深,現在每個基礎建設的項目公開招標都是中日在競標。即使美國在此沒特別作為,中國也不是沒有競爭者,日本會平衡中國在東南亞的影響力。

現在中美另一個戰場:5G競爭延燒到歐洲,未來也可能會希望東南亞表態。馬來西亞有很多海底電纜20幾年前就用華為,中興ZTE在做;新加坡其實也類似,5G的基礎建設一半以上是中國的,我問過新加坡他們也是個案處理(case by case),不會有一個全面禁用或採用政策。

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Photo Credit: AP/ 達志影像
圖為去年4月,華為創辦人任正非陪同馬國前首相馬哈迪參訪華為位於北京中關村的研究中心。

萬隆會議的不結盟精神隱隱浮現:對印太戰略保持距離

問: 現在東南亞的態度令我想到1955年「萬隆會議」的不結盟精神,你怎麼看?

答:這個對照有意思。當年發起萬隆會議的是和蘇聯老大哥逐漸交惡的中國,為了尋找外交空間結合印度、東南亞,建立一套「第三世界亞非拉」論述,拒絕在美蘇對抗中站隊,當時馬來西亞甚至還是殖民地。萬隆會議的精神和今天很類似,就是小國加起來要形成一個有自主性的集團,和大國更趨近對等的談判。

冷戰時東南亞國家才剛解殖,而現在各個都已經是主權國家,在地化的政治發展,出現了光譜不一的新興民主/半民主體制,都有國內政治、選舉、民意要顧。也因為沒有過去威權,各國菁英也不是一言堂,沒有完全的親美或親中

美國和我們還是保持很深的關係,特別是安全上,還是「駐地強權」(resident power),但在立場上我們如果選美國,地緣上不符合邏輯。只是若要完全靠向中國,我們也會擔心失去主體性。

問: 這個想法很有趣。若東協普遍不希望美國離開亞洲讓中國成為區域唯一強權,又對需要結盟的美國持保留態度,那你們是否想過,一旦美國撐不住必須撤離亞洲,你們就要獨力面對中國?

答:這是個好問題,我也還在思考。不過美國在全球力量衰退雖是事實,卻不會這麼快被中國超越,可能是2、30年的問題,所以這不是我們即刻需要面對的的。我們的看法是東協最終應該會趨同,希望成為一個自主集團(bloc),我們的外交目的是兩邊都要跟我們談,不是兩邊都把我們當殖民地。小國的空間有限,所以我們要擴大空間,來確保我們的緩衝帶讓兩邊都遇不上。

川普搞孤立主義?美國沒變 變的是中國及東南亞國家

問: 有些人認為美國在東南亞搞孤立主義,是否可以舉出實例,美國哪些承諾不穩定?你們對「印太戰略」的態度又是如何?

答:美國在東南亞沒有搞孤立主義,它沒有撤離(withdraw),相反的,美國的軍事力量投放,譬如第七艦隊的部署正從中東轉移回來。美國大戰略轉向是歐巴馬時期的Pivot to Asia,過去20年,美國把太多資源耗在中東,轉到亞洲大方向是對的。

川普時代的孤立主義比較是美國對歐洲的態度,其實戰後美國對東南亞的經營一直很穩定,合作也有很多層次,譬如美國和馬來西亞在80年代末就有低調的軍事合作,而美商在馬、教育文化等項目也很多。

但東協對美國不是沒有憂慮,川習時代是分水嶺。主要原因在於,歐巴馬時期大家覺得美國的政策是穩定、可理解、可預測的,TPP大方向、軍事合作,新加坡馬來西亞都是成員。因為白宮的大方向可預測,所以我們可以針對自己需求調整。現在問題是,你不知道美國會做什麼,也不知道中國會做什麼,基本的合作沒變化,但局勢變化了,所有人就位移了。

目前東南亞各國的不選邊主義主要是基於自身地緣現實考量。

美國在提出「印太戰略」時希望積極拉攏我們,也跟當地政府有許多討論,希望將東南亞納入,但2019年有一個文件〈ASEAN Outlook on the Indo-Pacific〉,ASEAN的態度很明顯:我們理解印太戰略,但不要成為戰略的一部分,我們是局外人,中美競逐我們不要選邊。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像
2020年7月17日,一架MH-60R海鷹直升機在美國航母雷根號起飛,當時雷根號在南海進行軍演。

歐美日在地經營深,中國、台灣只能經營華社

問:您過去長期與各國外館有互動,怎麼觀察各國特別是中美在東南亞經營風格的差異?

答:美國外交和軍事在東南亞經營的深度,是長年且制度性的,無論誰執政都一樣,這是冷戰以來的傳統,至今已經70年。例如,美國在馬來西亞使館的軍事參贊,每個軍種都有。

雖然美國沒有中國「一帶一路」般大張旗鼓的計畫,外館不可能用太戲劇性的方式經營在地,但冷戰後60年來,美國國務院每年都會邀請全世界5000位菁英到美國參訪一個月。一批30、40人左右,前任首相敦拉薩1953年去,現任行動黨秘書長林冠英也曾去過,而且不只政治菁英,還有體育界、青創界、教育界、商界等。

我們去到美國會見朝野各黨,公民社會,NGO、學界商界,聽他們批評美國政府,更了解美國。但中國的參訪就是形象公關之旅,容易流於表面。

另一方面,無論英美、日本使館對在地知識及社會政治掌握,以及人脈都很深,這是冷戰以來幾十年的累積,中國和台灣都只能經營華社。其實美國的經營模式更值得參考,無論是軍事合作、商業投資或社會層面,這才是與在地真正連結的關鍵,長年的制度性的,無論誰執政都一樣,論深度和廣度都是中國短時間無法追趕上。

關於作者:

本文作者林怡廷以「無聲之戰The Silent War」報導計劃獲選為普立茲中心(Pulitzer Center)Persephone Miel fellowship2019-2020s年度獎助記者。此項目2010年成立以來,每年資助一位非英語系國家記者從事該國/區域的重要議題深度報導,林怡廷是第一位獲選的台灣記者。

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:楊士範