內戰、選戰與新冠疫情：從第四次彬龍會談看緬甸的和平僵局

今年11月8日將舉行緬甸國會大選，在此之前，翁山蘇姬主導的緬甸第四次彬龍和平會談於8月19日在首都奈比多（Neipyito）展開。

此次與會的10個少數民族武裝組織（以下簡稱「民地武」），與政府簽署了《聯邦協議文件》第三部分，包括：實施全國停火協議、2020年後以分階段實施和平進程的步驟，與建立民主的聯邦國家體制，共20條協議條文。

值得注意的是，簽署協議的10個民地武組織，過去皆已與緬甸政府簽署停火協議，而尚未停火、持續與緬甸國軍（Tatmadaw）交戰或僵持的7個武裝組織，皆未出席本次會談，形同無實質進展。

因新冠肺炎防疫措施，此次會議縮短為3天，於21日結束。相較於過去三次上千人參與的會議，本次會談將人數限縮至200人，所有參與者都必須做核酸檢測。

翁山蘇姬與其領導的全國民主聯盟（National League for Democracy, 以下簡稱「全民盟」），在2016年取代軍事政府，和平轉移政權。4年的努力，緬甸和平之路依舊僵滯，趕在11月8日國會改選前召開第四次彬龍會談，將全國停火的目標，留待下任政府繼續推進。

翁山蘇姬與曾經擁有超高人氣、獲得國會過半席次的全民盟，即將面對選民對執政成績的檢驗，與來勢洶洶的第二波新冠肺炎疫情。60多天沒有新冠肺炎本土病例的緬甸，於第四次彬龍和平會談期間，在羅興亞人聚居、持續內戰的若開邦，出現了超過70個本土確診病例。

Photo Credit：Union Peace Conference - 21st Century Panglong

和平會談停滯的2019年

翁山蘇姬主導的21世紀彬龍和平會談（Union Peace Conference – 21st Century Panglong ）是延續國父翁山在二戰後、緬甸獨立前，承諾賦予少數民族充分自治的《彬龍協議》精神。這份協議始終未被充分落實，原因包括緬甸建國初期的政局混亂，與1962年以軍事政變奪權的極權政府，推翻少數民族自治，進而引發更劇烈的內戰。

翁山蘇姬在2016年以國家資政身分成為緬甸實質領導人，她規劃透過21世紀彬龍和平會談，與民地武簽署「全國停火協議」（National Ceasefire Agreement, NCA）、進行政治對話、以及建立實質「聯邦制」的「緬甸聯邦共和國」（Republic of the Union of Myanmar）為執政目標。

原本預定每半年至一年召開一次的21世紀彬龍和平會談，分別於2016年8月、2017年5月、2018年7月陸續召開，但原訂2019年的和平會談進程卻停滯不前，原因包括：

一、緬甸國軍持續與已簽署停火協議的南撣邦軍（Shan State Army-South）與克倫民族聯盟（Karen National Union）發生軍事衝突，兩個組織在2019年中止由政府發起的分區和平會談。

二、2018年7月的第二次彬龍會談，軍方代表堅持《聯邦協議文件》中「不得脫離聯邦」條文，讓後續的和平談判陷入僵局。因民地武主張，此款違反國父翁山在1947年與少數民族簽署的《彬龍協議》，包括同意少數民族區域「可以脫離聯邦」。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

2019年停滯的和平會談，不僅反映緬甸邊境超過70年的內戰未曾停歇，軍方與民地武對民族自治主張的歧異，以及軍方與翁山蘇姬政權的矛盾。

2020大選尋求延續執政的翁山蘇姬

每五年改選一次的緬甸上下議院，將於2020年11月8日進行國會大選，新的國會將在隔年選出總統與副總統。2015年挾改革之姿大勝的翁山蘇姬與全民盟，面對即將到來的改選，如何獲得國內主要族群的支持－超過80%的佛教徒、佔人口總數六成的主要民族緬族，緩和民地武與軍方的衝突，尋求選民支持的最大公約數，無疑是對翁山蘇姬的政治智慧考驗。

緬甸國軍總司令敏昂來（Min Aung Hlaing）在第四次彬龍和平會談中，不僅譴責民地武應為停滯的和平進程負責，同時也批評翁山蘇姬主導的文人政府，「將國防軍描繪為緬甸衝突的製造者」，「（文人）政府擔任國防與民地武的協調角色，讓政府的行為像是中立和平的締造者。」

敏昂來間接地將矛頭指向尋求2020年大選獲勝的翁山蘇姬與全民盟。他說，「實現和平的進程必須基於國家利益，而不是個人願望，政治野心或集團的利益。」

緬甸軍方與翁山蘇姬的矛盾，在今年3月的修憲案已然爆發。

全民盟提出降低「75%修憲門檻」的修憲案，改為「三分之二的『民選』代表」，亦即排除25%憲法保障軍方席次，試圖刪除軍方對修憲案的否決權。另一個重大修憲案為「降低軍方保障名額」，將軍方在國會25%的保障席次，於2020年大選後減少到15％：在2025年減少至10％；在2030年減少至5％。

翁山蘇姬與全民盟的修憲主張，難以跨越75％修憲門檻，成為不可能的任務，但過程中軍方拒絕溝通的態度，以憲法保障的25%少數國會席次，否決民選多數、期待修憲的民意，無疑地對軍方產生負面影響，也塑造翁山蘇姬成為難以撼動頑固軍事強人的悲劇英雄，訴求2020年國會大選中再度獲得民眾支持。

而面對敏昂來的抨擊，翁山蘇姬在開幕式中僅表示：「和平建設不僅是停止射擊和轟炸，而是拒絕當前『不良的政治文化』（Bad political culture）的邏輯，就是人們必須依靠武器來獲得認可或成功。」

儘管第四次彬龍會談多為程序議題討論，且將和平工作留待下任政府繼續推動，翁山蘇姬仍身段柔軟地敦促參與者延續和平談判之路，同時也對選民喊話，「和平進程現在已回到正軌，所簽署的原則比以前『更真誠、更實質』」。

避疫還是抵制：誰缺席了第四次彬龍和平會談？

儘管與緬甸國軍的衝突不斷，南撣邦軍和克倫民族聯盟依舊出席了第四次彬龍和平會談，其他6個已與政府簽署停火協議的民地武亦出席會議，包括：民主克倫佛教軍（Democratic Karen Benevolent Army）、克倫民族解放軍（Karen National Liberation Army）、阿拉干解放黨（Arakan Liberation Party）、欽民族前線（Chin National Front）、全緬甸學生民主陣線（All Burma Students’ Democratic Front）與帕奧民族解放組織（Pa-O National Liberation Organization）。