內戰、選戰與新冠疫情:從第四次彬龍會談看緬甸的和平僵局

內戰、選戰與新冠疫情:從第四次彬龍會談看緬甸的和平僵局

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翁山蘇姬與其領導的全國民主聯盟,在2016年取代軍事政府,和平轉移政權。4年的努力,緬甸和平之路依舊僵滯,趕在11月8日國會改選前召開第四次彬龍會談,將全國停火的目標,留待下任政府繼續推進。

今年11月8日將舉行緬甸國會大選,在此之前,翁山蘇姬主導的緬甸第四次彬龍和平會談於8月19日在首都奈比多(Neipyito)展開。

此次與會的10個少數民族武裝組織(以下簡稱「民地武」),與政府簽署了《聯邦協議文件》第三部分,包括:實施全國停火協議、2020年後以分階段實施和平進程的步驟,與建立民主的聯邦國家體制,共20條協議條文。

值得注意的是,簽署協議的10個民地武組織,過去皆已與緬甸政府簽署停火協議,而尚未停火、持續與緬甸國軍(Tatmadaw)交戰或僵持的7個武裝組織,皆未出席本次會談,形同無實質進展。

因新冠肺炎防疫措施,此次會議縮短為3天,於21日結束。相較於過去三次上千人參與的會議,本次會談將人數限縮至200人,所有參與者都必須做核酸檢測。

翁山蘇姬與其領導的全國民主聯盟(National League for Democracy, 以下簡稱「全民盟」),在2016年取代軍事政府,和平轉移政權。4年的努力,緬甸和平之路依舊僵滯,趕在11月8日國會改選前召開第四次彬龍會談,將全國停火的目標,留待下任政府繼續推進。

翁山蘇姬與曾經擁有超高人氣、獲得國會過半席次的全民盟,即將面對選民對執政成績的檢驗,與來勢洶洶的第二波新冠肺炎疫情。60多天沒有新冠肺炎本土病例的緬甸,於第四次彬龍和平會談期間,在羅興亞人聚居、持續內戰的若開邦,出現了超過70個本土確診病例。

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Photo Credit:Union Peace Conference - 21st Century Panglong
2020年彬龍和平會談,因應疫情參與者配戴口罩

和平會談停滯的2019年

翁山蘇姬主導的21世紀彬龍和平會談(Union Peace Conference – 21st Century Panglong )是延續國父翁山在二戰後、緬甸獨立前,承諾賦予少數民族充分自治的《彬龍協議》精神。這份協議始終未被充分落實,原因包括緬甸建國初期的政局混亂,與1962年以軍事政變奪權的極權政府,推翻少數民族自治,進而引發更劇烈的內戰。

翁山蘇姬在2016年以國家資政身分成為緬甸實質領導人,她規劃透過21世紀彬龍和平會談,與民地武簽署「全國停火協議」(National Ceasefire Agreement, NCA)、進行政治對話、以及建立實質「聯邦制」的「緬甸聯邦共和國」(Republic of the Union of Myanmar)為執政目標。

原本預定每半年至一年召開一次的21世紀彬龍和平會談,分別於2016年8月、2017年5月、2018年7月陸續召開,但原訂2019年的和平會談進程卻停滯不前,原因包括:

一、緬甸國軍持續與已簽署停火協議的南撣邦軍(Shan State Army-South)與克倫民族聯盟(Karen National Union)發生軍事衝突,兩個組織在2019年中止由政府發起的分區和平會談。

二、2018年7月的第二次彬龍會談,軍方代表堅持《聯邦協議文件》中「不得脫離聯邦」條文,讓後續的和平談判陷入僵局。因民地武主張,此款違反國父翁山在1947年與少數民族簽署的《彬龍協議》,包括同意少數民族區域「可以脫離聯邦」。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像
2016年8月的彬龍會談

2019年停滯的和平會談,不僅反映緬甸邊境超過70年的內戰未曾停歇,軍方與民地武對民族自治主張的歧異,以及軍方與翁山蘇姬政權的矛盾。

2020大選尋求延續執政的翁山蘇姬

每五年改選一次的緬甸上下議院,將於2020年11月8日進行國會大選,新的國會將在隔年選出總統與副總統。2015年挾改革之姿大勝的翁山蘇姬與全民盟,面對即將到來的改選,如何獲得國內主要族群的支持-超過80%的佛教徒、佔人口總數六成的主要民族緬族,緩和民地武與軍方的衝突,尋求選民支持的最大公約數,無疑是對翁山蘇姬的政治智慧考驗。

緬甸國軍總司令敏昂來(Min Aung Hlaing)在第四次彬龍和平會談中,不僅譴責民地武應為停滯的和平進程負責,同時也批評翁山蘇姬主導的文人政府,「將國防軍描繪為緬甸衝突的製造者」,「(文人)政府擔任國防與民地武的協調角色,讓政府的行為像是中立和平的締造者。」

敏昂來間接地將矛頭指向尋求2020年大選獲勝的翁山蘇姬與全民盟。他說,「實現和平的進程必須基於國家利益,而不是個人願望,政治野心或集團的利益。」

緬甸軍方與翁山蘇姬的矛盾,在今年3月的修憲案已然爆發。

全民盟提出降低「75%修憲門檻」的修憲案,改為「三分之二的『民選』代表」,亦即排除25%憲法保障軍方席次,試圖刪除軍方對修憲案的否決權。另一個重大修憲案為「降低軍方保障名額」,將軍方在國會25%的保障席次,於2020年大選後減少到15%:在2025年減少至10%;在2030年減少至5%。

翁山蘇姬與全民盟的修憲主張,難以跨越75%修憲門檻,成為不可能的任務,但過程中軍方拒絕溝通的態度,以憲法保障的25%少數國會席次,否決民選多數、期待修憲的民意,無疑地對軍方產生負面影響,也塑造翁山蘇姬成為難以撼動頑固軍事強人的悲劇英雄,訴求2020年國會大選中再度獲得民眾支持。

而面對敏昂來的抨擊,翁山蘇姬在開幕式中僅表示:「和平建設不僅是停止射擊和轟炸,而是拒絕當前『不良的政治文化』(Bad political culture)的邏輯,就是人們必須依靠武器來獲得認可或成功。」

儘管第四次彬龍會談多為程序議題討論,且將和平工作留待下任政府繼續推動,翁山蘇姬仍身段柔軟地敦促參與者延續和平談判之路,同時也對選民喊話,「和平進程現在已回到正軌,所簽署的原則比以前『更真誠、更實質』」。

避疫還是抵制:誰缺席了第四次彬龍和平會談?

儘管與緬甸國軍的衝突不斷,南撣邦軍和克倫民族聯盟依舊出席了第四次彬龍和平會談,其他6個已與政府簽署停火協議的民地武亦出席會議,包括:民主克倫佛教軍(Democratic Karen Benevolent Army)、克倫民族解放軍(Karen National Liberation Army)、阿拉干解放黨(Arakan Liberation Party)、欽民族前線(Chin National Front)、全緬甸學生民主陣線(All Burma Students’ Democratic Front)與帕奧民族解放組織(Pa-O National Liberation Organization)。


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