內戰、選戰與新冠疫情:從第四次彬龍會談看緬甸的和平僵局

內戰、選戰與新冠疫情:從第四次彬龍會談看緬甸的和平僵局

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翁山蘇姬與其領導的全國民主聯盟,在2016年取代軍事政府,和平轉移政權。4年的努力,緬甸和平之路依舊僵滯,趕在11月8日國會改選前召開第四次彬龍會談,將全國停火的目標,留待下任政府繼續推進。

今年11月8日將舉行緬甸國會大選,在此之前,翁山蘇姬主導的緬甸第四次彬龍和平會談於8月19日在首都奈比多(Neipyito)展開。

此次與會的10個少數民族武裝組織(以下簡稱「民地武」),與政府簽署了《聯邦協議文件》第三部分,包括:實施全國停火協議、2020年後以分階段實施和平進程的步驟,與建立民主的聯邦國家體制,共20條協議條文。

值得注意的是,簽署協議的10個民地武組織,過去皆已與緬甸政府簽署停火協議,而尚未停火、持續與緬甸國軍(Tatmadaw)交戰或僵持的7個武裝組織,皆未出席本次會談,形同無實質進展。

因新冠肺炎防疫措施,此次會議縮短為3天,於21日結束。相較於過去三次上千人參與的會議,本次會談將人數限縮至200人,所有參與者都必須做核酸檢測。

翁山蘇姬與其領導的全國民主聯盟(National League for Democracy, 以下簡稱「全民盟」),在2016年取代軍事政府,和平轉移政權。4年的努力,緬甸和平之路依舊僵滯,趕在11月8日國會改選前召開第四次彬龍會談,將全國停火的目標,留待下任政府繼續推進。

翁山蘇姬與曾經擁有超高人氣、獲得國會過半席次的全民盟,即將面對選民對執政成績的檢驗,與來勢洶洶的第二波新冠肺炎疫情。60多天沒有新冠肺炎本土病例的緬甸,於第四次彬龍和平會談期間,在羅興亞人聚居、持續內戰的若開邦,出現了超過70個本土確診病例。

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Photo Credit:Union Peace Conference - 21st Century Panglong
2020年彬龍和平會談,因應疫情參與者配戴口罩

和平會談停滯的2019年

翁山蘇姬主導的21世紀彬龍和平會談(Union Peace Conference – 21st Century Panglong )是延續國父翁山在二戰後、緬甸獨立前,承諾賦予少數民族充分自治的《彬龍協議》精神。這份協議始終未被充分落實,原因包括緬甸建國初期的政局混亂,與1962年以軍事政變奪權的極權政府,推翻少數民族自治,進而引發更劇烈的內戰。

翁山蘇姬在2016年以國家資政身分成為緬甸實質領導人,她規劃透過21世紀彬龍和平會談,與民地武簽署「全國停火協議」(National Ceasefire Agreement, NCA)、進行政治對話、以及建立實質「聯邦制」的「緬甸聯邦共和國」(Republic of the Union of Myanmar)為執政目標。

原本預定每半年至一年召開一次的21世紀彬龍和平會談,分別於2016年8月、2017年5月、2018年7月陸續召開,但原訂2019年的和平會談進程卻停滯不前,原因包括:

一、緬甸國軍持續與已簽署停火協議的南撣邦軍(Shan State Army-South)與克倫民族聯盟(Karen National Union)發生軍事衝突,兩個組織在2019年中止由政府發起的分區和平會談。

二、2018年7月的第二次彬龍會談,軍方代表堅持《聯邦協議文件》中「不得脫離聯邦」條文,讓後續的和平談判陷入僵局。因民地武主張,此款違反國父翁山在1947年與少數民族簽署的《彬龍協議》,包括同意少數民族區域「可以脫離聯邦」。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像
2016年8月的彬龍會談

2019年停滯的和平會談,不僅反映緬甸邊境超過70年的內戰未曾停歇,軍方與民地武對民族自治主張的歧異,以及軍方與翁山蘇姬政權的矛盾。

2020大選尋求延續執政的翁山蘇姬

每五年改選一次的緬甸上下議院,將於2020年11月8日進行國會大選,新的國會將在隔年選出總統與副總統。2015年挾改革之姿大勝的翁山蘇姬與全民盟,面對即將到來的改選,如何獲得國內主要族群的支持-超過80%的佛教徒、佔人口總數六成的主要民族緬族,緩和民地武與軍方的衝突,尋求選民支持的最大公約數,無疑是對翁山蘇姬的政治智慧考驗。

緬甸國軍總司令敏昂來(Min Aung Hlaing)在第四次彬龍和平會談中,不僅譴責民地武應為停滯的和平進程負責,同時也批評翁山蘇姬主導的文人政府,「將國防軍描繪為緬甸衝突的製造者」,「(文人)政府擔任國防與民地武的協調角色,讓政府的行為像是中立和平的締造者。」

敏昂來間接地將矛頭指向尋求2020年大選獲勝的翁山蘇姬與全民盟。他說,「實現和平的進程必須基於國家利益,而不是個人願望,政治野心或集團的利益。」

緬甸軍方與翁山蘇姬的矛盾,在今年3月的修憲案已然爆發。

全民盟提出降低「75%修憲門檻」的修憲案,改為「三分之二的『民選』代表」,亦即排除25%憲法保障軍方席次,試圖刪除軍方對修憲案的否決權。另一個重大修憲案為「降低軍方保障名額」,將軍方在國會25%的保障席次,於2020年大選後減少到15%:在2025年減少至10%;在2030年減少至5%。

翁山蘇姬與全民盟的修憲主張,難以跨越75%修憲門檻,成為不可能的任務,但過程中軍方拒絕溝通的態度,以憲法保障的25%少數國會席次,否決民選多數、期待修憲的民意,無疑地對軍方產生負面影響,也塑造翁山蘇姬成為難以撼動頑固軍事強人的悲劇英雄,訴求2020年國會大選中再度獲得民眾支持。

而面對敏昂來的抨擊,翁山蘇姬在開幕式中僅表示:「和平建設不僅是停止射擊和轟炸,而是拒絕當前『不良的政治文化』(Bad political culture)的邏輯,就是人們必須依靠武器來獲得認可或成功。」

儘管第四次彬龍會談多為程序議題討論,且將和平工作留待下任政府繼續推動,翁山蘇姬仍身段柔軟地敦促參與者延續和平談判之路,同時也對選民喊話,「和平進程現在已回到正軌,所簽署的原則比以前『更真誠、更實質』」。

避疫還是抵制:誰缺席了第四次彬龍和平會談?

儘管與緬甸國軍的衝突不斷,南撣邦軍和克倫民族聯盟依舊出席了第四次彬龍和平會談,其他6個已與政府簽署停火協議的民地武亦出席會議,包括:民主克倫佛教軍(Democratic Karen Benevolent Army)、克倫民族解放軍(Karen National Liberation Army)、阿拉干解放黨(Arakan Liberation Party)、欽民族前線(Chin National Front)、全緬甸學生民主陣線(All Burma Students’ Democratic Front)與帕奧民族解放組織(Pa-O National Liberation Organization)。

這8個組織在會談中簽署了《聯邦協議文件》,關於停火協議、2020年後的和平進程與聯邦國家體制的條文,但尚與國軍作戰、未簽署停火協議的7個民地武,皆未出席。

包括:佤邦聯合軍(United Wa State Army)、克欽獨立軍(Kachin Independence Army)、撣邦進步黨/撣邦軍(Shan State Army,又稱北撣邦軍)、民族民主聯合軍(National Democratic Alliance Army,又稱勐拉軍)、緬甸民族民主同盟軍(Myanmar National Democratic Alliance Army,又稱果敢同盟軍)、德昂民族解放軍(Ta’ang National Liberation Army)和阿拉干軍(Arakan Army)。

這7個組織所組成的「聯邦政治談判協商委員會」(Federal Political Negotiation Consultative Committee, FPNCC),於8月13日在佤邦總部的會議中做出結論,拒絕出席8月19日開幕的第四次彬龍和平會談:

一、這7個組織皆位於緬甸邊境山區,無法獲得新冠肺炎檢測與專業建議,因此在疫情期間不克前往首都出席會議。

二、阿拉干軍在今年3月被政府認定為「恐怖組織」,政府以此為由,不邀請阿拉干軍出席第四次彬龍和平會談。而FPNCC表示,只要有一個成員不被邀請,其他成員也會不出席。

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Photo Credit:Reuters/達志影像
阿拉干軍首領吞滅奈將軍(Tun Myat Naing)

主導FPNCC的佤邦聯合軍,軍事實力強大,常備軍人達2萬名以上,形同緬甸的國中之國,且與中國地理位置相鄰,語言相通,血緣緊密,唯中國馬首是瞻。因此,儘管FPNCC成員仍持續緬甸國軍交火,2018年仍由中國協調緬甸政府,為FPNCC取得「正式代表」資格並保證安全的情況下,由中國駐緬甸大使洪亮與特使孫國祥,陪同前往第二次彬龍和平會談。

然而,今年基於國內疫情與水患災情,加以國際情勢緊繃,中國已無暇周旋於緬甸武裝組織與政府之間,此次並未介入FPNCC參與第四次彬龍和平會談。但中國仍持續以各種形態維持對緬甸的影響力,例如敏昂來於今年7月時與中國大使會談時表示,緬甸國軍將持續支持中國的「一帶一路」政策。

緬甸與翁山蘇姬的智慧考驗:第二波新冠疫情

來自若開邦的阿拉干軍,是當地數支反抗軍之一,而2017年爆發的羅興亞人逃亡潮,即是當地反抗軍與軍方的交戰,數十萬羅興亞人逃亡至鄰國孟加拉,而至今若開邦軍事衝突依舊持續

然而,第二波新冠肺炎正在若開邦蔓延。超過60天沒有本土病例的緬甸,自8月16日若開邦通報第一起本土確診病例,至8月25日截稿日該邦已有77例確診(緬甸全國確診新冠肺炎案例共474人,6人死亡),其中72例集中於首府實兌(Sittwe)。值得注意的是,53個病例集中於8月21日至24日,為緬甸迄今最大規模的感染高峰。確診病人皆無國外旅遊史,也未與境外移入的確診病例接觸。

若開邦爆發本土病例之初,當地政府隨即在實兌實施宵禁與居家隔離,限制餐廳與市場開放、關閉學校、封鎖街道,要求居民除了工作、購物與就醫外,禁止外出,同時也停飛每週僅一班往來仰光與實兌的航班。

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Photo Credit:Reuters/達志影像
今年4月疫情在緬甸爆發之初,失業的移工排隊領取免費食物

所有措施都為預防疫情擴散至緬甸其他地區,但也代表若開邦的處境更加艱困。醫療物資、口罩與個人防護措施難以透過航班快速進入若開邦,當地第一線醫療人員暴露於高度風險下,而非政府組織人員未經政府同意,無法進入該邦,並被禁止與難民營接觸。

再者,首府實兌總醫院僅120張隔離病床提供予新冠肺炎病患,加上醫療人員缺乏,若開邦難以應付可能爆發的大規模本土感染,尤其是最有可能成為傳染溫床的羅興亞難民營,惡劣的衛生條件、居住空間狹窄,難以保持社交距離。

因戰亂流離失所的羅興亞人,除了逃亡鄰國,也滯留於若開邦各地,是緬甸最脆弱的族群,超過10萬難民聚居於首府實兌。而羅興亞難民營也分佈於若開邦的10個鄉鎮,有8個鄉鎮正在經歷漫長的政府斷網措施,僅有2G訊號提供通話與傳簡訊。原始目的是隔絕恐怖行動-地方反抗軍透過網路宣傳與溝通,但疫情期間當地人無法取得疫情資訊與防疫措施,部分非政府組織人員發現,難民營居民對新冠肺炎的了解甚低,呼籲政府開放網路並停止軍事衝突。

儘管疫情的威脅就在眼前,羅興亞人無法也不會離開難民營,畢竟欠缺合法緬甸公民身分,行動自由受到限制,除了疫情還得面臨內戰砲火隨時會自天空落下。

而開了又開,結論越做越少的彬龍和平會談中,羅興亞人仍未被認定為緬甸合法民族,他們的困境未曾端上會議桌。緬甸軍事首領敏昂來在第四次彬龍和平會談強調,「緬甸境內不存在對少數民族的歧視。」

11月8日大選前,新冠肺炎本土疫情在緬甸最脆弱的地區,無法發聲的族群中蔓延。衛生與體育部官員於8月21日表示,突變病毒的傳染力高達10倍。

緬甸和平之路僵滯,疫情已然降臨,停火與和平或許是阻截疫情的方法之一,但軍事衝突仍舊未解。國際人權組織與媒體聚焦的羅興亞人,平時極少躍上緬甸當地輿論,如今則因新冠肺炎受到矚目。疫情凸顯了長期被漠視的民族與宗教議題,正考驗翁山蘇姬、軍事將領、擁有軍火的民地武,與緬甸民眾的智慧。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒