為何蔡政府會選擇這個時間點開放美豬、放寬美牛進口?

為何蔡政府會選擇這個時間點開放美豬、放寬美牛進口?
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台美雙邊貿易協定的談判卡關許久,其中最重要的議題就是美國豬肉和牛肉的進口問題。蔡總統迅速出手定調開放,移除了談判的障礙。本文分析背後的關鍵因素,可能面臨的衝擊,以及台美自貿協議的意義。

※本文與美國台灣觀測站成員李昱孝合著

蔡英文總統於8月28日做出重大宣布:「訂定進口豬肉萊克多巴胺(瘦肉精)的安全容許值,並放寬30月齡以上美國牛肉進口。」這件事情的目的,100%就是為了台美雙邊自由貿易協定(bilateral trade agreement , BTA; free trade agreement, FTA)談判。

美豬美牛是台美貿易談判的前提

過去兩、三年來,美國國會陸續通過一系列友台法案,包括增加雙方高階官員交流的《台灣旅行法》、支持台灣參與國際社會的《台北法案》,又或是挺台參加軍演的《台灣保證法》的提出,可以發現台美關係在不同領域中深化的跡象。然而雙方在經濟的交流上一直未有所突破,而台灣也遲遲無法加入區域經濟組織。

事實上,台美之間多年以來(至少可以追溯到2003年)一直有要談貿易協定的嘗試,但最大的卡關就是在於美國豬肉和牛肉的出口問題。在這些友台法案通過之餘,國會成員們也很關心台美貿易協定的談判,例如在2019年底時,超過三分之一眾議員寫信給美國貿易代表署(USTR),「敦促」啟動美台雙邊貿易協定談判。

美豬美牛議題很顯然就是談判的前提,而且是從陳水扁政府時期就開始在爭論了。這幾年在美國的智庫研討會場合(例如去〔2019〕年蔡總統過境美國時的視訊連線會議),只要一談到這個議題,就一定會被美國人問到台灣到底何時要開放、並質問說台灣到底有沒有想要簽自貿協議。但我們的官方回應都是千篇一律:「國內需要再溝通」。

美國貿易代表署的《2020年各國貿易障礙評估報告》當中,即明示台灣不讓美國豬牛進口,是一個不合理的「非關稅障礙」,而台灣的做法既不符合國際標準,也未遵守美台雙邊協定。甚至在前陣子,美國貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer,也是負責對中國貿易談判的代表。是否能夠談判FTA,就是以美國貿易代表署〔USTR〕為最主要的主管機關)接受媒體訪問時也直接提到,台美FTA一直都有意願要談,但台灣遲遲無法開放美國豬牛進口,是一個最主要的先期障礙。

美國各界熱烈反應

在蔡總統宣布開放美豬及放寬美牛進口之後,美國各界的反應相當熱烈。

國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)和國務院發言人歐塔加斯(Morgan Ortagus)都很快地發文回應。蓬佩奧表示,美方歡迎蔡總統放寬美豬美牛進口限制,這項舉措為美台雙邊進一步經貿合作打開大門;他也稱讚了蔡總統的領導力。發言人歐塔加斯說:「蔡總統在移除美台長年貿易障礙所展現的遠見與領導力,為雙邊進一步經貿合作打開大門。」

美國農業部長帕度(Sonny Perdue)、商務部長羅斯(Wilbur Ross)等人都發文表示讚許這個決定,白宮國安會以及副總統彭斯(Mike Pence)也都發文。從行政部門這麼快速的反應可以知道,這絕對是先前已經談了很久的成果。接下來就看USTR怎麼反應了。

除了行政部門,國會議員們更是輪番推文表示支持。更重要的是,民主黨的幾位重要策士也發文表達支持,包括布林肯(Tony Blinken)、艾特那(Ely Ratner),可見台美FTA是跨黨派都認為非常重要的事。

智庫界的反應也很快,目前包括傳統基金會(Heritage Foundation)、2049計劃(Project 2049)、美國企業研究所(American Enterprise Institute)等單位都發表了正式聲明,一致讚揚台灣解決了貿易談判最大的阻礙,並呼籲美國政府應即刻採取行動。

從各方反應來看,開放美豬美牛這件事情對美國政策界菁英們來說是一件大事。除了行政部門的熱烈反應,國際媒體的報導(例如《華爾街日報》和《路透社》)也都是直接講說:「此舉動移除了台美貿易談判的障礙。」

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為何是現在開放?

目前台灣是美國的第十大貿易夥伴,第七大的農產品出口市場;美國是台灣的第二大貿易夥伴(第二大出口市場,第三大進口市場),如果能夠簽訂雙邊貿易協定,這個經濟效益自然不在話下。尤其在現在中美貿易戰以及不斷升高對抗層級的狀況下,台灣已經接收了很多從中國撤出的訂單(已有許多國際媒體報導,台灣和越南是中美貿易戰下的大贏家),以及開始有更多的國外投資。

最重要的關鍵字,就是這幾天蔡英文總統以及美國在台協會的相關發言都有提到的:全球「供應鏈」的重組。台灣過去不管是哪黨執政,莫不把台美貿易協定當做首要的目標之一,尤其期待能夠由美國來突破中國的外交封鎖,打入更多區域性的貿易協議。與美國洽簽BTA理應是台灣各黨派的共識才對。

為什麼是現在這個時刻宣布要開放呢?我們認為有幾個明顯的因素。首先,台灣才剛從口蹄疫疫區除名,豬肉可以開放出口了。1997年開始的口啼疫,重創了養豬產業,好不容易除名之後,現在豬肉有更多的外銷管道,讓豬農比較不擔心市場被進口豬取代。過去討論這個議題時,豬肉無法出口,開放進口之後,等於是沒有任何替代銷路。

第二,先前擋住了「非洲豬瘟」,保護了本土豬肉產業。相對於鄰近國家的養殖業受到巨大損失,台灣維持住消費者對豬肉市場的信心,讓豬農的生產量不被打擊。以上這兩個因素都可以緩解開放美豬進口,對本土畜牧業所帶來實質和心理層面的衝擊。


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