拆遷抗爭不斷，「土地依賴症」迫使地方政府難以擺脫「以地生財」困境

最近幾個月以來，中國社會仍爆發諸多房屋拆遷及土地徵收維權抗爭事件，引發外界關注。

儘管自2020年1月1日起施行新修正《土地管理法》，這被稱為「農村土地制度實現重大突破」，但因中國土地徵收制度尚不完善，導致徵地誘發社會維權抗爭可謂是層出不窮。

面對中國社會快速城市化和工業化開發快速侵蝕農地，2008年國務院通過《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，劃定「18億畝耕地紅線」的耕地佔用底線，中國土地徵收制度也號稱為幾乎是全世界最嚴格徵收制度。然為何土地徵收及房屋拆遷所引發公眾維權抗爭事件，仍是層出不窮呢？

地方政府土地財政需求與擴張性徵地行為相關聯，形成「土地依賴症」

中國公眾為土地徵收而進行集體抗爭事件，引發國際社會矚目，屢見不鮮的抗議事件凸顯「農村土地集體所有制」下隱藏的貪腐、官商勾結及土地財政需求等弊端。

「土地財政」是地方政府財政收入主要來源之一，約佔地方政府預算60％至70％；透過土地徵收、出讓獲取土地稅收及租金、融資等收入，實現城市化擴張需要土地。換言之，土地財政凸顯地方政府往往假借「公共利益」為名，徵收集體所有土地為國有土地，藉征收土地改變性質，再高價賣給開發商，從而形成政府的重要收入。

在中國政府預算體系中，2019年土地出讓金佔政府性基金收入的比重達到68％，是政府收入的重要來源。根據統計測算，一線城市「土地財政」依賴度處於較低水平，但2018年依賴度達到59％；二線城市依賴度最高，2018年依賴度達到93％；三四線城市依賴度提升最快，2018年達到82％ ；二線城市成為土地市場主要供給區域，三四線城市供給量將快速增加，此不啻顯示無論是那一級城市皆須高度依賴「土地財政」。

而針對2018年土地出讓金前五十城市進行分析，結果發現接近50％的城市「土地財政」依賴度超過1，這顯示地方政府極度依賴「以地生財」。

土地徵收、房屋拆遷引發維權抗爭事件曾出不窮

新《土地管理法》於2020年1月1日實施後，各種各式各樣土地徵收及拆遷事件，仍層出不窮。

據媒體報導，2020年8月23日報導湖南省株洲市民肖芳因800多平米的家被政府強拆、所有財物被掩埋而走上上訪維權之路，不僅無法維權，反遭多次拘留及判刑「擾亂社會公共秩序罪」。

7月報導官商勾結強占土地， 河北興華鋼鐵有限公司（下簡稱鐵廠）為擴大廠區，聯合上團城三街村委會用「以租代徵」的手段強占村裡百餘畝基本農田；以「妨礙公務」的罪名刑事拘留75天。高豔蘇在中共國家信訪局外被當地村委會、派出所、鄉鎮管信訪的10個人員攔截。

同7月報導還有河南省洛陽市劉富村的拆遷案，當地政府升級強拆手段，百人拆遷隊半夜進村，動用棍棒、盾牌、胡椒噴霧和消防水槍等手段驅趕反抗村民。3月報導2019年以來各地政府大搞所謂「整治違建別墅運動」，因此北京市政府將強拆小產權房作為一項重要的行政任務，自2019年以來公布108個在北京郊區強拆項目的名單，已經拆除27個。

上述報導顯示，許多公眾土地遭到強制徵收及房屋強迫拆遷不勝枚舉。

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新《土地管理法》修訂內容：界定公共利益、規定補償、提升土地利用價值

2014年由中國國務院領軍進行土地清查行動，審計對象由省至縣，主要針對2008年至2013年五年內的土地出讓金收支、土地徵收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法情況進行審計。

若干地方政府存在「以租代徵」，未經農用地轉用審批，通過租用農村集體農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模；「先徵後退」，先徵稅再部分退稅及「違規發證」等違規問題。地方政府可以透過「城鎮化」將土地「國有化」，允許農民只擁有土地使用權，地方政府擁有所有權可以徵用、出讓土地，導致強征強拆具有合法性及合理性。尤其拆遷及土地徵收引發維權抗爭事件，幾乎佔群體性事件的一半以上。

針對上述土地徵收引發公眾抗爭，2020年新公布實施《土地管理法》修改，一般認為對緩解維權抗爭具有作用。

該法的修訂重點包括第四十五條針對土地徵收的「公共利益」作出界定，明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程以及成片開发建設等六種情況確需要徵地，逐項列舉出符合公共利益的情形，可依法實施徵收。避免既往「不確定性法律概念」，導致擴大土地徵收的範圍。明確化「公共利益」內涵，可以減縮土地徵收範圍；預防與限制地方政府濫用徵收權力、保障農村集體經濟組織和農民的土地權、減少土地資源的浪費。

其次，依據第四十八條規定徵收土地應當給予公平、合理的補償，應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，並安排被征地農民的社會保障費用。新法不僅改變過去以土地徵收原用途來確定土地補償，以「年產值倍數法」確定土地補償費和安置補助費；且在原土地補償費、安置補償費、地上附著物基礎增加農村村民住宅補償和社會保障費，從法律上提高對被徵地農民補償費。

最後，集體經營性建設用地入市，提升土地利用價值。新《土地管理法》破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，並經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。