人口嚴重老化的雲林和嘉義，應以「區域合作」打造共同創生戰略

「地方創生」是一種推動地方恢復產能進而擁有自力更生能力的發展思維，目的就是要讓地方能永續生存，以及縮小地方發展落差，甚至達到區域均衡的目標；換言之，這也是一個國家層級的戰略，所牽動的不僅是地方生存之道，更影響了整體國家的競爭力與社會穩定。

近幾年，我國相當重視地方創生的投入，由國發會推動相關計畫，同時在行政院成立「地方創生會報」的機制，甚至將地方創生拉高政策的層級，將地方的產業復甦、就業創造，人口回流視為攸關國家安全的戰略考量。

地方創生，是要解決人口老化與外流的問題

對於地方創生的理解，源自於日本政府對於國內出現人口減少、老化的問題，人口外流讓地方深陷滅村滅鄉的危機，日本中央政府成立「內閣府地方創生推進室」，依據各地方的條件與需求來主導各種「國家戰略特區」，包括農業改革、健康創新、國際觀光等。

日本地方創生會被許多國家政府仿效的主要原因有三個，首先由「地方政府主動提案」（包括需求與規劃），例如大阪府提出關西區域的發展重點為醫療創新；其次是「中央政府審議」，例如日本中央召開「國家戰略特區諮詢會議」研議列為特區的決定，最後透過「府際合作」的模式來落實各種方案。

依據上述所言，便可以發現「人口」就是最為直接的問題所在，這也是為何我國發在推動地方創生時一再強調「以人為本」的政策核心價值，而人口問題最為顯著的延伸性要素便是「移居」所帶來的外流現象。

當然，要討論人口與地方發展之間的連動性，就必須了解造成移居的不安考量有哪些面向，例如就業機會少、照護負荷過、大生活不便及交通不足等，同時人口外流也必然衍生出勞動力不足的狀況，這對整體社會將帶來嚴峻的挑戰。舉例來說，依照日本1950年的扶養比來看，大致上是12名青壯年可以撫養1位老人，而近年來有不斷委縮的趨勢，一直到2040年將可能是由1.5名年輕人來照養1名老人，人口不足不但是社會問題，也將會衝擊整體的經濟動能與產業發展。

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嘉義縣和雲林縣，是全國人口老化最嚴重的地方

台灣推動「設計翻轉、地方創生」計畫就是要盤點各地「地、產、人」的特色資源，來讓地方推出完善的「創意、創新、創業、創生」策略規劃。

事實上，「地方創生」往往很容易與「社區營造」混淆，從異同的對比來看，兩者皆有促進地方發展的意義，也都是以各地發展特色作為政策推動依據，進而促進達到永續發展的目標；然而，兩者的不同之處，前者著重在總體地方發展，後者則是更強調地方的自主推動能力。

換言之，若要推展地方創生則必須建構宏觀戰略的規劃，同時依據縣市人口老化及人口外流的程度，從「人口問題」去發掘「地方具特色」的發展條件，進而找出可以促動地方活力的創生藍圖。

以當前台灣各縣市的人口數來看，全國老化程度以嘉義縣和雲林縣是最為嚴重的地方，嘉義縣和雲林縣皆超過100%，也就是說老年人口有快速增加之勢；此外老年人口不斷攀升，將讓青壯年撫養老人的比例不斷縮小，以及出現照護壓力同時升高的現象。不僅如此，人口老化也讓「地方人口外流」的問題更為嚴重。

具體而言，嘉義縣與雲林縣的社會增加率有連年負成長的表現，這表示地方的遷出人口大於遷入人口，對這兩個縣市而言，「人口凋零」可以說是一種社會變化的常態，以嘉義縣六腳鄉及鹿草鄉為例，老化情形最為顯著，已有「青壯3人照護1名老人」的問題。少子又高齡化的趨勢，加劇了勞動力嚴重不足的情形，這不但直接影響老人照護負荷的需求，「人力稀缺」也會消弱企業進駐的意願，而這也都是社會結構性失衡的狀態。

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促進區域合作，並因地制宜發展健康照護產業

呼應本文前述有關「地方創生」的意義，便是要找尋出克服地方困境的解決之道。

「戰略特區」的概念可以從成功的經驗來移植，但是必須掌握地方政府主動提案的作法上，就是需要先從「盤點地方問題」開始，並依據需求來採取「因地制宜」的戰略規劃，而相關創新改革的政策方案，若能從國家、區域等層級來進行相關部署，那將可以提高政策執行的綜效。

持平而論，嘉義縣與雲林縣需要發揮創生的契機，不能僅是以單一縣市作為發展的部屬，而是應當就雲嘉南地區的區域格局進行思考各縣市之間的流動與合作，「前店後廠」的區域聯盟將可以強化社會與產業的鏈結，也就是透過嘉義市和台南市來創造雲嘉兩縣「轉骨大漢」的核心轉軸。

值得一提的是，嘉義市擁有相當豐富的醫療資源，執業醫生的人數相當多，平均每位醫生所服務的人口比更位居全國第二名；另外，台南市擁有直轄市的行政位階，在政策資源與經濟動能具備核心城市的高度，可以發揮產業群聚化與國際化領頭雁的角色。而雲嘉兩地的人口問題反而讓危機轉為契機，將「健康照護」作為戰略主軸，不但可以貼近社會結構的現實問題，更可以發揮產業群聚化的作用。

持平而論，雲嘉南地區可以盤點各縣市醫療相關產業的條件與分佈，雲嘉兩縣可以提供相對充足的土地要素，嘉義市也可以發揮豐富的醫療資源，台南市所具備的醫療研發條件，也能補足發展健康醫療產業的重要缺口。

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當然，健康照護只是區域合作中的一種選項，如何擴大跨領域產業的合作與分工也是推動地方創生的重要步驟，例如台南擁有綠能科技產業的實力、嘉義縣新農業與精密機械的開發重心、嘉義市的自行車健康科技能量及雲林縣的畜牧養殖業與傳統產業觀光工廠等，都可以納入區域產業合作資源整合的範疇。在地方政府主動提案後，最具關鍵的就是由中央來審議並提供相關資源的支持，以及展開政府間「縱向、橫向」及產官學研的「跨域」合作。

對地方創生而言，外部引進及就地取材都相重要，提高年輕人力的就業誘因，不但可以力挽人口流失的挑戰，勞動參與率的提升也會帶動地方競爭力，進而符合「以人為本」的社會價值。

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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航