林鄭月娥說「香港沒有三權分立」，這其實是一場公共論述之戰

文：戴耀廷（香港自由學者）

香港憲制是否「三權分立」，爭議由來已久。

早在起草《基本法》時，鄧小平曾說過：「香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套……如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」起草《基本法》的政制部分時，最初的版本是參照香港殖民地的制度。香港的殖民地憲制，有學者曾冠以「行政主導」之名，故當時也有起草委員會委員希望香港特區的憲制依循「行政主導」的原則。

但到了起草的後階段，在原先的殖民地制度，起草委員會加進了很多西方「三權分立」的憲制元素，令最後香港特區的憲制自成一格。舉個例子，《基本法》加入了立法會可彈劾行政長官的權力，是殖民地制度所沒有的，是源自美國的憲制安排。負面地看，香港憲制是四不像，既不是西方的憲制，但也不是中共的那一套制度。正面看，它是一個混合體，既有「三權分立」的元素，亦有殖民地制度的「行政主導」的元素。

在主權移交後，香港特區各級法院包括了終審法院，在多個案例中，描述香港憲制的性質時，更多說是「三權分立」，雖也有說是「行政主導」。在香港特區政府的官方文件中，首次提及「行政主導」的，是2004年由行政長官董建華提交給全國人大常委會有關2007 及2008年的政改報告。他引用「行政主導」原則，為設計行政長官及立法會選舉辦法須依從的多個因素之一。之後，多位內地官員亦在多個場合的發言，都形容香港憲制的特點是「行政主導」，但這些講述都沒有直接的法律地位。

最近香港憲制是「三權分立」還是「行政主導」，再次成為焦點，是源自香港特區政府教育局建議中學通識科的教科書，要把「三權分立」的段落刪去。行政長官林鄭月娥解說這做法時，提出了香港沒有「三權分立」的說法。她指過去有些司法界人士的說話是在說「分工」而非「分立」。她認為三權要各司其職，互相制衡及配合。

行政權、立法權、司法權並非與中央分權的憲制，而是來自中央授權。她強調香港是由一個行政主導的架構去落實中央授權在香港特區實行的制度，而行政主導的核心就是行政長官。香港特區政權這樣高調地否定「三權分立」，高舉「行政主導」，再次惹來香港各界的爭議。

甚麼是「三權分立」？

「三權分立」（separation of powers）是西方憲法學及政治學的重要概念及原則。從比較憲法研究可知道，世界沒有純然的「三權分立」制度，即不會有一個憲制把立法權、行政權及司法權這三項憲制權力，完全分切開再分配到三個不同的憲制架構。

「三權分立」的重點，肯定不是如林鄭月娥所說是「分工」（division of labor），因這根本就不在原概念之內。但「三權」也不止於「分立」（separation），因分權是為了要達到制衡 （checks and balances）。這是西方憲制發展出「三權分立」這憲制原則背後的精神，也是憲政（constitutionalism）的精粹，就是限權。

「三權分立、相互制約」就是為了要確保沒有人，也沒有機構享有絕對權力，必須透過分權並制約，以防止任何人或機構能獨攬權力。

在西方的不同憲制，三權的分立與制約都有不同安排，英國的「三權分立」，與美國或法國的「三權分立」就很不同。但不同的「三權分立」制度仍符合這憲制原則的根本精神，就是制約及限權。

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「三權分立」和「行政主導」，《基本法》都沒有明文規定。說香港特區的憲制是「三權分立」，不完全對；但說它不是「三權分立」，也不準確。同樣，說香港特區的憲制是「行政主導」或不是「行政主導」，亦是未夠全面。

最準確的說法，是香港特區的憲制既有「三權分立」也有「行政主導」的元素。不同人可以期望香港憲制多一點「三權分立」或多一點「行政主導」的元素，但絕不可能在不扭曲香港憲制的本質下，把任何一方的元素徹底排除。

那麼現在爭議香港特區的憲制並非「三權分立」而是「行政主導」，是否只是流於口舌之爭或「口水戰」呢？也許，從表面看，這爭議沒有甚麼實質意義。但既不會即時影響香港憲制的實際操作，那為何香港特區政權選擇在這時候高調地否定「三權分立」之說呢？事出必有因。

公共論述之戰

香港特區政權並非由民選產生，本已缺乏充份的統治正當性。過去七年的政治運動，由2014年的「佔中、雨傘」，至2019年的「反送中運動」，香港特區政權的統治正當性更承受非常嚴重的衝擊。但香港特區政權背後的中共政權，並沒意願履行實現普選的承諾，反加強對香港特區的專制統治。而專制政權的統治手段，不離強權威嚇、利益收賣和謊言蒙騙。

為香港直接制定《國家安全法》並以此拘控香港的民主派人士，就是強權威嚇的手段之一，派防疫抗疫基金一萬港元給香港市民就是利益收賣。把爭取民主的抗爭者打成「黑暴」及強調要盡快回復社會秩序，就要要為專制政權包上糖衣，用謊言蒙騙來合理化專制統治。

在謊言蒙騙的戰術上，重塑政權本質的公共論述，是關鍵的戰線。現在香港特區政權在林鄭月娥帶領下，高調去否定「三權分立」，即使不會即時改變憲制的關係，但卻為以後削弱立法會與香港法院監察及制約行政長官及行政機關的權力，預先布下了伏筆。