《明日田園城市》:中永和、中興新村、花園新城?「橘逾淮為枳」的台灣田園城市

《明日田園城市》:中永和、中興新村、花園新城?「橘逾淮為枳」的台灣田園城市
中興新村光榮北路一景|Photo Credit: Fcuk1203 CC By SA 3.0

我們想讓你知道的是

在仔細研究中興新村的敷地計畫和相關文獻之後,不難發現它和霍華德的田園城市理念,還是有相當大的落差,只是因緣際會和陰錯陽差地被冠上「台灣花園城市」的稱號。

文:吳鄭重

【導讀】跨越東西,回到未來——讓夢想照進現實裡的《明日田園城市》

(前略)

橘逾淮為枳的台灣田園城市?

將英國田園城市時空拉回台灣,我們也很好奇,究竟田園城市的理念是否曾經對台灣當代的都市發展和規劃實務產生影響?從戰後迄今的都市計畫文獻來看,大概有三個個案和霍華德的田園城市理念有比較密切的關係,包括(1)1954年開始規劃的中、永和都市計畫;(2)1956年開始規劃、興建的南投中興新村;以及(3)1968年興建的新店「花園新城」社區。

其中又以新店山坡地上的「花園新城」住宅社區,與田園城市在名稱上最為接近,但實質內涵卻相去最遠。雖然它是由台灣知名建築師修澤蘭所設計、規劃並集資興建的台灣第一座整體開發的大型花園住宅社區,但嚴格來說,花園新城只是借用田園城市作為理念修辭和行銷手法的郊區山坡地私人住宅開發案,甚至連住宅形式、街道設計或社區管理,都和田園城市毫無關聯,最多只能說是延續田園郊區(garden suburbs)理念所進行的社區規劃和地產開發。

其次,在規劃界經常和田園城市扯到一塊兒的中永和地區,不論就都市計畫的實質內容或當地的發展現況而言,都和田園城市大異其趣。它是國民政府遷台,尤其是1954年中共連續對金門砲轟八個月的九三砲戰之後,在防空疏散和減輕台北市(當時還是省轄市,直到1967年才升格為院轄市)人口壓力(當時台北匯集大量大陸政治難民和島內城鄉移民,造成遍地違章建築的都市亂象)的雙重考量之下,被定位為「防空疏散功能住宅區」(廖盈琪,1999:41)。

而且,隨著眷舍興建所湧入的大量軍公教人口,在1954年的中永和(鄉)綱要計畫和1958年的台北市衛星市鎮計畫中,採用了受到田園城市運動影響,但實則源自美國的一些規劃手法,包括使用分區(zoning)、鄰里單元(neighborhood unit)、道路層級(street hierarchy)和囊底路(cul-de-sac)等,尤其是在所規劃的七個鄰里單元中設置公園所產生的「花園」聯想(中和鄉志編纂委員會,1960:333-338),加上台灣長期以來都將「garden city」譯為「花園城市」,因此以訛傳訛地將中永和地區視為田園城市理念在台灣實踐的例子。

隨著當地人口的快速成長和後來陸續興建的大量公寓住宅,不僅原本規劃的工業區和商業區先後被密集的住宅區所併吞,都市計畫區外圍的農田也陸續變更為住宅用地,而且中永和與台北市僅新店溪一水之隔,藉由便利的橋梁連接,早已成為台北市南邊的內城腹地。這和早年疏散台北市人口的田園郊區想像,已經相去甚遠,更遑論田園城市的原始主張。

與新店花園新城和中永和地區截然不同,位於南投的中興新村,可能是台灣都市計畫史中和田園城市關係最為密切的規劃案例。就其規劃興建的背景而言,中興新村一方面是為了因應當時兩岸軍事緊張關係的防空疏散需求,同時也是為了紓解台北市人滿為患,中央、省府機構集中台北,造成辦公與宿舍空間不足,加上蔣中正總統在1953年發表之《民生主義育樂兩篇補述》中所楬櫫之「都市鄉村化,鄉村都市化」的均衡城鄉發展主張,在苗栗、台中、南投、彰化等替案當中選擇了南投草屯鎮山腳段和南投鎮營盤口段作為疏遷台灣省政府辦公室的基地,命名為中興新村(王怡雯,2003:18-61;Wang and Heath, 2014)。

這樣的時代背景,恰巧與19世紀末期過度擁擠的工業倫敦和二戰結束時飽受戰火蹂躪摧殘的戰後倫敦,相互呼應,中興新村也就順理成章地成為帶有田園城市色彩的新市鎮規劃。然而,當時台灣並無專業的都市規劃師,也沒有專責的規劃機構,而是靠著一批隨著國民政府播遷來台,以上海交通大學土木工程系畢業生為班底的省建設廳與公共工程局的技術官僚,在出國進修和考察英美自來水工程和新市鎮之後,所催生出來的藍圖式都市計畫實驗。

在仔細研究中興新村的敷地計畫和相關文獻之後,不難發現它和霍華德的田園城市理念,還是有相當大的落差,只是因緣際會和陰錯陽差地被冠上「台灣花園城市」的稱號。

首先,從中興「新村」的名稱和它作為省府辦公室及其員工住所的事實來看,它都是一個社區尺度的造鎮計畫,最多只是接近19世紀末期英國產業村落(industrial village)或是20世紀初期美國公司城鎮(company town)的複合社區,而不是像田園城市那樣試圖建造一種可以普遍複製、大量推廣的自治市模式,儘管二者都具備非常濃厚的示範意味。中興新村在1956年初期規劃時的面積包含一個行政區、一個市鎮中心,以及兩個住宅鄰里單元在內的106公頃(約262英畝),雖然東側山麓有自然保護的林地屏障,而西側有農田耕地所形成的綠帶包圍,但這些綠地並非和田園城市一樣的城鄉整體規劃。

中興新村在1957年時又擴增了三個鄰里單元和四個使用分區,使總面積增加為442公頃(約為1,092英畝),其中包含188公頃(約為465英畝)的農業用地和保護區,以及254公頃(約為628英畝)的市地,才比較接近田園城市的原始理念,但是整體面積還是比田園城市(6,000英畝)或新市鎮小了許多。中興新村43:57的農地/市地比例,也和田園城市農地/市地約為83:17的比例,相去甚遠。所以就此而言,中興新村比較接近以新市鎮想像作為遠景的社區規劃。

其次,由於當時兩岸軍事的緊張局勢和戒嚴時期由上而下的治理模式,中興新村從選址、用地取得的先期規劃到實際的設計、興建,乃至於後續的使用、管理,都是國家直接介入的結果,與霍華德試圖將田園城市打造為地方福利政府的自治市理念,相去甚遠。倒是對於在省政府上班的中興新村居民而言,由於政府照顧公教人員的許多措施,包括提供宿舍、配給口糧、減免學雜費和類似合作社經營的福利中心和社區衛生所等等,會讓人誤以為身處在田園城市的理想境界。但是居住在中興新村周圍,近在咫尺卻不具公教人員身分的老百姓,則無法享受這些有如福利國家般的美好待遇。

第三,就規劃理念和設計手法而言,除了分區使用和基礎設施的整體規劃,以及最初田園城市及戰後新市鎮的藍圖式規劃過程接近之外,中興新村迥異於台灣城鎮的空間型態——包括層級路網、鄰里單元、超大街廓、囊底路、U形環等(周志龍,1984:43;王怡雯,2003:86),則是直接採擷美國都市計畫理念與都市設計手法,包括克拉倫斯.培里(Clarence Perry)在1910年時提出,之後普遍應用於紐約區域計畫當中,結合學校與社區的鄰里單元原則,以及克拉倫斯.史坦(Clarence Stein)在1929年紐澤西雷特朋計畫(Radburn project)中針對日漸普及的汽車交通率先提出結合鄰里單元、公園、住宅設計、囊底路、層級路網的超大街廓(superblock)概念等(Relph, 1984: 62-67;Hall, 1988: 122-132)。

需要說明的是,霍華德的《明日田園城市》書中所楬櫫的「田園城市論述和社會規劃理念」,和後來隨著田園城市運動興起之後所流行開來,以建築師雷蒙.歐文(Raymond Unwin)和貝里.帕克(Barry Parker)為代表,著重空間型態和建築風格的「花園城市設計手法」,是截然不同但常被混淆的兩回事。

後人常將歐文與帕克早在1890年即應巧克力大亨約瑟夫.朗特里(Joseph Rowntree)之邀,在約克(York)外圍的新厄斯威克(New Earswick)為其規劃工廠社區時首度採用的囊底路設計,後來也應用在列區沃斯田園城市和倫敦北郊的漢普斯特(Hempstead)地區(也就是所謂的田園郊區),加上歐文與帕克在設計列區沃斯的公共建築與住宅採用了大量英國農舍的建築元素,使得當時和後來英美住宅開發的建築設計,大量仿效這種具有強烈農舍風格與庭院設計的建築形式,甚至刻意採用具有田園城市(或是花園城市)味道的名稱來混淆視聽,因而助長了世人對於田園城市和花園城市之間的混淆與誤解,尤其是經過美國郊區化過程的市鎮規劃與建築設計中介,才演變出中興新村是具有「台灣花園城市」美譽的都市計畫「傳奇」。

《明日田園城市》對當前台灣都市發展的啟發

霍華德在19世紀末年出版的《明日田園城市》和相關的田園城市運動,它在傳播遞嬗的歷史進程中,剛好也和中華民國的建國歷程,前後呼應、齊頭並進。然而,自民國創建以來,我們在政治、經濟、國防、外交,乃至於社會、文化、科學、教育各方面,皆不斷向西方社會學習與借鏡,試圖從他們成敗的經驗中汲取養分,作為我們發展的方向,甚至連中華民國的憲法都是翻譯、拼湊而來的法典。我們不禁要捫心自問,在不斷移植和挪用西方典章制度、產業技術、學說理論和流行文化的過程中,這一百多年來,我們究竟發展出多少屬於我們自己的原創事物?

這並不是主張閉門鎖國、坐井觀天,無視於國外日新月異的理論思潮和社會實踐,否則我也不會回頭翻譯《明日田園城市》這本被我們冷落和誤解了一百多年的城市論述和規劃經典。相反地,此言的目的是在提醒國人,尤其是要提醒一不小心就可能淪為西方學術買辦的社會科學家們,西方的理論學說和社會實踐固然是值得我們學習和效法的對象,但是更重要的事情在於掌握它們背後的時代精神、思維模式和實踐方法,進而釐清我們自己的問題、創立學說和解決問題;而非一味低頭追隨別人的腳步,彎腰拾取別人努力創造出來的成果。

否則,套句汽車廣告商的行銷口號,「追隨者永遠只能看到領先者的背後!」換言之,我並不期待台灣的田園城市美夢成真。我們迫切需要的是做自己的夢和走自己的路。最後,就台灣當前的社會條件與都市狀態而言,我認為霍華德的《明日田園城市》至少可以為台灣帶來三大啟發,值得我們深思細量,進而起身力行,著手規劃和建造明日的台灣城市。

擺脫「小清新/小確幸」,邁向「大時代」的社會思考與城鄉提問

回顧《明日田園城市》,它開宗明義就具體點出19世紀末期英國社會,乃至於歐美各國,不分黨派、宗教、階級一致同意的重大問題——都市人口過度擁擠,以及城鄉消長所伴隨而來的各種問題,進而提出城鄉磁鐵的分析架構,以及建造田園城市,最終擴大為社會城市的區域主張,回頭拯救像是倫敦、曼徹斯特等幾乎動彈不得的工業大城。

如果將同樣的提問放到台灣今日的時空脈絡當中,我們不得不問,台灣當前最重大、最迫切和最根本的社會問題究竟為何?是民族認同、民主法制,還是國計民生的問題?或是在城鄉發展和都市計畫的脈絡之下,究竟是土地利用、產業技術、工商發展、住宅問題、交通建設、災害風險、環境永續,或是其他一時也說不清楚的沉痾重疾?這是亟待產、官、學界正本清源,長遠謀劃的核心議題。

我個人在此也不敢妄下定論。但可以確定的是,台灣社會迫切需要一本、十本和一百本像霍華德《明日田園城市》這樣的時代之作,而且是集產、官、學界群策群力之效的共同思考和集體書寫。我們肯定這些年來人民自發或政策鼓勵的各式各樣「小創意」,但是更深切期待正本清源的「大智慧」。為了擺脫台灣社會這些年來日漸內縮與自我陶醉的「小清新」性格和「小確幸」主張,重新注入務本創新的「大時代」精神,我認為有必要仿效英國在1851年時所舉辦的第一屆萬國博覽會做法來籌劃一場批判回顧與大膽前瞻台灣重大發展的「台灣博覽會」,之後每10年、20年或25年舉辦一次。

它不是為了展示科學、技術與文化國力的炫技秀,也不是奧運、花博或設計之都之類的城市嘉年華會,更不是為了發展觀光、刺激消費或是行銷城市所做的擦脂抹粉作為,甚至不用向任何一個國際單位申辦,而是舉國上下試圖一起靜下心來反思台灣社會的根本問題,並且共同努力來找出具有智慧創意的解決之道。

它不急在一時,也不限於單一形式,甚至可以突破傳統的做法,結合政府和民間的力量,例如舉辦政黨辯論、公民論壇、公開競圖、規劃展覽、學術研討會、產業工作坊、實驗示範園區、模擬體驗等各種方式,讓「台灣博覽會」成為描繪明日台灣辯證圖像的異托邦(heterotopia)。就算一時無解,光是徹底釐清當前台灣社會重大問題的「問題意識」與仔細思考未來發展願景的「問題設定」,未來都有可能成為無比珍貴的時代遺產,持續發光發熱。

例如瑞士出生、逝世於法國的建築與規劃大師科比意(Le Corbusier)在1922年時就曾經提出一個「300萬人的當代城市」(a contemporary city of three million people)計畫,於巴黎的秋季沙龍(the Salon d’Automne)公開展覽。他主張剷平巴黎塞納河右岸數百英畝土地,重新建造一個可容納300萬人,以「矗立在公園當中的摩天大樓」(the skyscraper in the park)作為核心概念的「光輝城市」(the radiant city)。

整個計畫試圖融合減少市中心的擁擠程度、增加都市人口密度、提升整體交通便利、增加公園與開放空間等看似衝突,實則互利的規劃原則,運用幾何設計、預鑄量產的集合住宅,他稱之為「生活機器」(machine for living),以及從天上到地下有效連結市區和外圍郊區的各式快捷路網,來回應汽車科技當道的「機械時代」(the Machine Age)(LeGates and Stout, 1996: 367-68)。

儘管這個偉大的計畫並未實現,但後來集結改寫成《明日城市及其規劃》(The City of To-morrow and Its Planning, 1929)及《光輝城市:作為機械時代文明基礎的都市主義信條構成元素》(The Radiant City: Elements of a Doctrine of Urbanism to be Used as the Basis of Our Machine-Age Civilization, 1933)等書,除了展現他受霍華德田園城市既有概念啟發卻發展出截然不同的規劃理念之對話脈絡,也為當代和後世的建築師及規劃者帶來許多重大影響,流傳至今。

因此,我甚至想建議總統府或行政院成立一個「國家發展委員會」,而不是目前隸屬於行政院的國家發展委員會,由副總統和行政院副院長擔任正副主任委員,負責統合政府各部會和民間團體的力量,再藉由台灣博覽會和各種公共參與的平台,逐漸形成朝野與社會共識,進而以此作為國家施政方針的指導原則,不因政黨輪替或閣揆更換而擅自變動,持續下去。假以時日,台灣社會要不脫胎換骨,也難。

持續建構從「宜蘭厝」到「台灣厝」的設計論述

就算我們只將《明日田園城市》的啟發,限定在都市計畫和住宅問題的狹隘範疇之內,它的基本主張、思維模式和行動方案,也值得我們借鏡、學習。就以長期困擾台灣城市和都市居民的不動產投資(投機)和都市住宅問題為例。雖然在《土地法》中規定的土地增值稅原本具有和《明日田園城市》相同的土地增值、漲價歸公理念,但是長期放任不動產市場炒作,幾乎毫無社會住宅政策與作為的結果,尤其是1989年「無殼蝸牛運動」之後的不動產流通時代,房價高漲,生活品質低落的住宅問題,更成為壓得小老百姓喘不過氣來的心頭大患(吳鄭重,2010:275-284),也迫使「無殼蝸牛運動」發生四分之一個世紀之後,2014年台北市長選戰方酣之際,還得加碼推出「巢運」的無奈窘境。

這時候,除了仿效《明日田園城市》在窮鄉僻壤建造田園城市的激進方案之外,或許在台灣地狹人稠的特殊條件下,我們更應該採用「城中新城」(new towns in town)的基進方案,利用過去20年來宜蘭縣政府和仰山文教基金會所合作發展的「宜蘭厝」模式,加上近年來行政院在產業科技策略下所推動的智慧生活科技計畫,在中央或地方政府的公有土地上進行各式各樣的前瞻住宅實驗——2050年的新台灣厝計畫(吳鄭重,2011,2012)。

一方面集合產、官、學界的專業知識和創意智慧,另一方面則是促進公共參與和凝聚社會共識,讓普羅百姓人人負擔得起的「平價國宅」或是「合宜住宅」,成為有如北歐宜家(IKEA)家具般的庶民美學工藝,而不是粗製濫造或敷衍了事的「貧民住宅」。

但令人遺憾的是,長久以來受到中央與地方政府忽略的社會住宅,通常只會在縣市選舉前為了吸引選票而短暫現身,例如2010年台北市政府就在選前拋出仁愛路「小帝寶」的超級國宅方案,社會大眾立即眼睛一亮,熱烈討論。但隨著選舉結果塵埃落定,不僅「小帝寶」的社會住宅方案胎死腹中,其他社會住宅的規劃和興建也是雷聲大、雨點小,頂多蓋一小批「樣板屋」交差了事,都市住宅的民生大事依然深深困擾著許許多多的小市民。

回顧1851年在倫敦舉辦的第一屆萬國博覽會,現場就有一個「模範住宅」(model dwellings)的前瞻設計,希望為將來的工人階級提供一個舒適便利的居家環境(Matrix, 1984: 61-63)。這個夢想住宅的意義在於積極回應1845年腓德列克.恩格斯(Friedrich Engels)於《英國工人階級的生活狀態》(The Condition of the Working Class in England)一書中所揭露的英國工業城市裡宛如人間地獄的惡劣居住條件。

接著在1880年代和1890年代巧克力製造商喬治.卡德伯里(George Cadbury)和肥皂製造商威廉.海斯吉斯.李佛(William Hesketh Lever)分別在伯明罕外圍邦威爾(Bournville)和利物浦附近的日照港(Port Sunlight)興建優質的工業村莊,終於促成20世紀初期的田園城市規劃和二戰後的新市鎮發展,共同為英國當代的社會住宅政策與都市規劃實務奠定良好的基礎,進而影響歐美各國,以及新加坡、香港等英國屬地的住宅發展。

如果再加上20世紀初期德國以簡樸實用為依歸的包浩斯(Bauhaus)建築工藝教育、瑞士建築與規劃大師科比意於1952年在法國馬賽設計的馬賽公寓等,我們可以清楚看到歐洲各國的產、官、學界如何通力合作為人民的住宅需求共同努力。這些經典的住宅設計後來也成為世人爭相觀摩和收藏的傳世珍品(吳鄭重,2010b)。

其實,台灣從1975年「國民住宅條例」通過之後所展開的台灣住宅現代化歷程中,以國家直接興建和獎勵民間興建為主的國民住宅雖然帶頭將台灣都市住宅提升到三房兩廳雙衛的現代水準,但是草率移植西方的住宅模式,粗糙的營建品質,加上民間預售屋制度大量複製推波助瀾的結果,反而種下今日公寓式集合住宅的種種問題,例如:單調的住宅地景、冷漠的社區關係、狹小封閉的公寓廚房和缺乏友善的公共空間等。因此,台灣未來3、50年,甚至100年之後的都市地景和住宅願景,迫切需要像《明日田園城市》這樣膽大心細的創新嘗試!

書籍介紹

本文摘錄自《百年眾望經典.明日田園城市:與飛機並列20世紀初期兩大發明,超前時代的城市規劃先聲》,聯經出版

作者:埃伯尼澤・霍華德(Ebenezer Howard)
譯者:吳鄭重

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沒讀過霍華德《明日田園城市》,別說你懂都市計畫
城市規劃最受推崇,也最受誤解的跨世紀經典
與飛機並列20世紀初期兩大發明,超前時代的城市規劃先聲

  • 本書帶領所有困惑的台灣人,回到霍華德提出田園城市規劃方案的1898年,一探理想的出發點,找尋城市規劃最原始的真實樣貌。
  • 「正是(霍華德)這種敢夢又肯想的『不切實際』性格,以及努力在現實的基礎上逐步實現夢想的奮鬥過程,造就了偉大的都市文明,也因此開創了一個重要的專業領域和新興學科——都市計畫。」——《百年眾望經典,明日田園城市》,〈導讀〉,吳鄭重

田園城市是什麼理念?長得什麼模樣?
它飄洋過海到台灣,造就新北市中和、永和,新店花園新城,還是南投中興新村?

1898年出版的《明日田園城市》,是一本結合人道關懷、社會調查、都市理想、經濟理論、企業創新、政治折衝,且能付諸實現的都市計畫範本,歷經百年滄桑,依然屹立不搖,甚至歷久彌新。

國會速記員出身、深刻體察政府開發過程中的掙扎與糾結,熱情參與民間運動的的霍華德,為解決工業城市過度擁擠與快速擴張等諸多問題,提出利用信託購地,以市營企業、半市營企業和代市政企業經營公共事業,主張只租不賣、漲價歸公的土地經營策略,將規模經濟和土地增值的集體利益回饋給所有居民。要說「田園城市」是「社會企業」先驅,絕不為過。

田園城市並非空有造景的「花園新城」,而是融合都市設計、土地利用及社會工程於一體的城鄉願景。它是仔細考量財政收支,讓夢想照進現實裡的市政實業計畫;是以資本主義手段實現社會主義理想,兼顧正義與效率的社會企業基進理念;是整合區域中心城市與周邊田園城市的社會城市遠見。

霍華德的田園城市絕非烏托邦式的紙上談兵。《明日田園城市》出版後短短五年內,他催生出兩座田園城市:列區沃斯、威靈田園城市,其理念更在世界各地開花結果。 這本與康有為、梁啟超戊戌變法同年,比中國民國誕生更早的時代之作,試圖以明日田園城市的前瞻理念,解救倫敦、曼徹斯特等當時陷於過度擁擠的工業城市,彰顯出城市規劃的永恆之道——經世濟民、務本創新的「時代精神」。

百年眾望經典.明日田園城市_-_ISBN_9789570855661(封+立+腰
Photo Credit: 聯經出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九