從科技戰到香港國安法:淺析「五眼聯盟」在美中對抗下的角色與新定位

從科技戰到香港國安法:淺析「五眼聯盟」在美中對抗下的角色與新定位
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我們想讓你知道的是

從對華為的美中科技戰到香港國安法立法之間的回應,都會看到「五眼聯盟」這個名字的出現,其實這種跨國情報網合作對抗「外敵」的概念早在冷戰之時就已經形成,演化至今這個團體發揮影響力的同時,背後其實也不像許多人所認為,是由美國完全主導的。

文:普麟(美國杜蘭大學政治學博士生)

香港「反送中運動」(又稱「反對《逃犯條例修訂草案》運動」、「反修例運動」)從2019年3月發展至今已長達一年多的時間,此一時期的香港發生了多起抗議活動、警民衝突,甚至還有警察暴力攻擊示威人士、抗議者「被自殺」等消息傳出,也引起歐美各國高度關注與國際輿論的批評。隨著抗議的升級與中港矛盾加劇,更有運動參與者提出了「光復香港、時代革命」的口號,有「讓香港成為香港人的香港」之意,卻也被中國視為是香港在政治上正朝著港獨立場發展的訊號。

中國為了強化對於香港社會的掌握,讓控制關係更為「法制化」,中國政府於2020年5月的全國兩會上擬訂了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》,並於5月28日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議中以壓倒性的票數順利通過,也被外界稱為是「港版國安法」(以下簡稱國安法)。

此舉是由北京跳過香港立法系統與程序、直接通過未來適用於香港的國家安全事務等相關法律之立法,內容包括反對外國勢力干涉香港事務、儘速完成《基本法》第二十三條之立法,以及可由中央政府在香港直接設置國家安全機關,雖然相關法條實際內容與施行細節目前仍不明確,但毫無疑問已經破壞了北京原本允諾的「一國兩制」精神以及香港的自治。

中國強行主導香港「國安法」的通過,美國總統川普(Donald Trump)立即表示此舉不但違反《中英聯合聲明》中對香港高度自治的承諾、更讓「一國兩制」變成「一國一制」;同時,由英語系國家所組成的跨國情報分享組織「五眼聯盟」(Five Eyes),這五國的外交部長也針對此議題進行討論,其中四國(美國、英國、加拿大、澳洲)也發布聯合聲明譴責中共強推國安法的行為,接著紐西蘭副總理及外交大臣Winston Peters也重申對於香港情勢深感關切。

其中,英國則是向五眼聯盟尋求商討如何因應可能的香港「逃難潮」,更有媒體報導美國總統川普有意聯合五眼聯盟國家進一步組成「抗中聯盟」(anti-China coalition)。

為什麼這個誕生於冷戰時期的跨國組織會在美中對抗的全球局勢下再度成為媒體討論的話題?甚至可能扮演更為關鍵的角色呢?本文試圖從五眼聯盟的形成、發展開始談起,同時回顧美中對抗與科技戰的發展,並以香港國安法為個案來指出為何美國想以此組織為核心來組成「抗中聯盟」,以討論五眼聯盟如何於所謂「後史諾登時期」(post-Snowden era)重新尋求在美中對抗下的新角色與定位。

五眼聯盟之發展與運作

在第二次世界大戰結束之際,美國與英國於1941年根據「大西洋憲章」(Atlantic Charter)簽署了「英美通訊情報協議」(British–U.S. Communication Intelligence Agreement)以延續戰時的雙邊情報合作關係,讓兩國之間的情報分享過程更為精簡、有效率來因應全球的威脅,隨後更名為UKUSA(United Kingdom – United States of America Agreement),成為五眼聯盟的前身。

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進入冷戰時期之後,UKUSA的情報合作主要是為了因應當時自由世界的共同威脅——蘇聯(Union of Soviet Socialist Republics, USSR)以及中國、東歐等共產主義國家;於此同時UKUSA的成員也不斷擴大,像是在1948年加入加拿大,而澳洲與紐西蘭則皆於1956年加入。所以,這個跨國情報網在當時被稱為是UKUSA暨大英國協國家(UKUSA-collaborating Commonwealth countries),共通點是組成皆是以英語為官方語言,且曾為前大英帝國屬地(例如美國)或是為大英國協成員國(英國、加拿大、澳洲與紐西蘭)。

五眼聯盟在實際運作上包括了這五國的情報單位,因此除了該國的情報最高負責人與國安局之外,還包括負責軍事情報、信號情報與人際情報的情報部門。澳洲查爾斯史都華大學(Charles Sturt University)教授Patrick F. Walsh與Seumas Miller(2015)將情報蒐集與情報工作的需求分為以下領域:軍事(即為傳統安全)、反恐怖主義活動(counter-terrorism)、反間諜與反竊密(counter-espionage)以及經濟與貿易(economics and trade)領域,而五眼聯盟各國的國家安全最高負責單位將會決定哪些國家(例如俄羅斯或中國)或非國家行為者(例如跨國恐怖組織)是其情報工作的目標,其任務也會因為全球局勢的變遷而有所不同。

也因此,雖然冷戰隨著柏林圍牆倒塌與鐵幕的瓦解而結束,但五眼聯盟並未因為冷戰時期的主要對象——以蘇聯為首的共產國家垮台以及中國的改革開放而失去情報工作的目標。進入千禧年之後,由於美國在2001年遭遇911恐怖攻擊,西方國家便在美國主導之下視跨國恐怖組織(例如蓋達組織與塔利班)為目標去進行軍事部署與發展情報工作,五眼聯盟的合作自然也以反恐為方向進行緊密合作。

雖然五眼聯盟持續合作數十年,但美國與英國一直到2010年才正式公開UKUSA的協議,也才算公開承認五眼聯盟的存在。不過,真正讓五眼聯盟登上全球媒體及輿論版面的話題卻是因為2013年的「史諾登事件」。該事件的主角愛德華·史諾登(Edward Joseph Snowden)是前美國中央情報局(CIA)職員與美國國家安全局(NSA)的外包技術人員,他自稱因為受不了良心譴責而於2013年6月在香港將美國國安局全球監控計畫的相關資料及文件提供給媒體,讓他被英、美兩國通緝,但也導致世界各國輿論對美國及其情報組織大肆批評。

美國的全球監控計畫名為「稜鏡計劃」(PRISM,正式名稱為US-984XN),出現的原因就是前述所提到美國911事件之後反恐任務的需求,因此在小布希總統任內實施對全球恐怖份子的監聽計畫,即便到了歐巴馬政府仍由國安局持續運作此計劃。稜鏡計劃主要目的是讓美國政府可以監控參與此計畫公司的通訊服務使用者,這些公司更包括了微軟、雅虎、Google與Facebook等網路科技公司,而無論是否為美國公民都有可能是被監聽的對象,例如德國總理梅克爾就被指受美國國安局長期監聽達11年。

在此事件爆發之後,美國以及五眼聯盟等國的情報組織即承受巨大的輿論壓力,全球政策圈與學界也不斷出現重新省思關於國家安全與隱私權議題的聲音,或甚至探討五眼聯盟的定位或可能改革。例如一般會認為在國際組織中是以資深與否以及國力大小來決定該組織是由何者所主導,但據研究指出,五眼聯盟在運作上未必任何行動都以美國為首、彼此也並非完全都是不對稱關係,例如較晚加入的澳洲在外交決策上絕大多數就並非完全聽命於美國(O’Neil 2017)。

此外,也有學者針對組織成員擴大的議題提出建議,例如加入德國、法國或日本國家,雖然這三國並非是英語系國家,但由於皆為民主國家且可以減輕目前五眼聯盟的全球情報蒐集及分析等負擔,結果可預期將會利大於弊(Pfluke 2019)。

白宮 White House on deep red sunset background - 圖片
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美中對抗下的香港議題

美國從上個世紀中國的改革開放政策推動開始,試圖透過經貿、科技及外交上的支持與交流,設想中國在經濟起飛、社會富足之後將著手推動政治與人權的改革,且更加融入既有的國際秩序,而這個戰略也被稱為是「接觸政策」(engageement policy)。

事實上,中國的經濟的確在過去數十年大幅成長,但對於美國與西方國家卻不斷發動技術竊密、商業間諜與統戰活動,北京在發展軍事力量、對世界各國發揮政經影響力的同時,對內人權侵犯行為也從未間斷。因此,自從2016年美國川普政府上任之後與中國的紛爭日益擴大,從貿易戰、科技戰的開打到彼此在國家安全、人權議題上的各項攻防及對抗,徹底改變了美中關係的走向。

美國副總統Mike Pence於2018年在哈德遜研究所(Hudson Institute)所發表的演說強力批評中國從安全到經貿領域的強勢與侵略性擴張,被視為是美國重新定位對中政策的宣言,而美國政府於2020年全球肺炎病毒大流行(COVID-19 pandemic)肆虐後所公布的對中戰略報告《美國對中華人民共和國的戰略方針》(United States Strategic Approach to The People’s Republic of China),更直接表達對過去40年與中國進行「接觸政策」結果的失望,並將全面遏止中國的擴張。

雖然美國官方不斷在各種場合提到中國對美的不平等貿易、侵犯智財權與技術竊密等活動大大減損美國的經貿利益,但川普政府同時也有關注中國對內侵犯人權的狀況包括打壓自由派人士與宗教活動,以及對新疆、西藏與香港等地的強力壓制。

例如在香港,北京對香港的控制力道日漸增強,早在2002、2003年就為了推動《基本法》第二十三條立法(規定香港應自行立法維護中國國家安全)而導致香港社會的反彈,中港矛盾於此後十年間在政治、社經與文化層面更是不斷加深,並為了爭取香港落實「真普選」而導致2014年「雨傘革命」(Umbrella Movement)抗爭運動的爆發。

當時,美國國會就已經提出《香港人權與民主法》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act)草案,該法案將要求國務卿每年就香港情勢向國會提出報告、以及總統需透過特殊待遇來保證香港所享有的自治地位,但一直到2019年香港反送中運動爆發之後,該法案的立法進度才大為推進,並於11月連同《保護香港法案》一起在參眾議院通過並由總統簽署而生效。

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《香港人權與民主法》將要求美國總統向國會提供因為打壓香港自由與人權而恐受到制裁的名單,一經確認則該人士就有可能會被凍結在美國的資產或限制入境。

2020年1月,美國國會及行政當局中國委員會(Congressional-Executive Commission on China)則發表報告指出中國正大幅侵蝕香港自治,並建議制裁禁止香港民主派人士參選的相關人員。到了5月27日北京通過香港國安法前夕,美國國務卿Mike Pompeo正式向國會表示香港已經不符合1997年《美國-香港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act)所定義的享有「高度自治」,並於隔日由國務院發表2020年度《香港政策法》報告,指出香港已不符合美國給予特殊待遇的資格。29日,川普總統宣布將終止《美國-香港政策法》,並將針對侵害香港自由與人權的香港及中國官員發動制裁。

相較於美國的制裁手段,英國則是採取另一種途徑來因應後國安法時期可能的影響。英國首相Boris Johnson宣布將允許持有英國國民海外護照(British National Overseas passport, BNO)的香港人前往英國工作或就學、期限也將延長並成為移民英國一種方式,預估將有300萬香港人因此獲益。

然而,德國總理梅克爾(Angela Merkel)卻是在各國因疫情向中國追究責任以及國安法通過的當下,明確表態維持歐盟與中國的合作具有「重大戰略利益」(great strategic interest)。這也顯示出關於香港議題,即便是享有共同民主與人權價值的西方國家,在立場上也未必相同,甚至很有可能因為各自的利益而作出截然不同的回應。此外,當中國無論是經貿手段、人權價值或意識形態都與西方國家相斥,甚至是試圖改變現存的國際秩序時,以美國為首的民主盟國自然需要新的架構/聯盟來取代既有國際組織以因應北京的威脅。

五眼聯盟與美中科技戰

2020年初,全球肺炎疫情大爆發,中國試圖撇清自己是病毒的起源,並以此與美國展開輿論戰、指責彼此。在肺炎疫情輿論戰持續升溫的同時,科技戰也並未停歇,特別是在中國想一舉超越美國與西方國家的5G科技領域,全球提供5G系統與相關設備主要公司之一的中國通訊科技公司華為(Huawei Technologies Co., Ltd.)自然也成為美中對抗的焦點。

由於華為創辦人任正非具有解放軍背景與中國共產黨黨員身份,且華為除多次涉及商業技術竊密外,中國政府更被指透過華為、中興(ZTE Corporation)等5G科技公司來發展並執行監控活動,因此華為從2010年開始就就常因為國家安全因素而在各國被批評或甚至排除參與通訊建設。

2018年中美貿易戰開啟之後,美國總統川普於同年8月13日簽署了《2019年度國防授權法案》,明確禁止美國政府任何部門使用華為、中興兩間公司的產品。2018年底,華為副董事長兼財務長孟晚舟(任正非之女)因華為涉嫌違反美國限制令向伊朗出口敏感科技於加拿大被逮捕,引發美國、加拿大與中國的三國政治角力以及科技戰爭端的升級。

隔(2019)年5月,美國商務部更宣布將包括華為在內的數十家公司列入出口管制實體名單,未經官方批准的美國公司將不得輸出技術或產品給華為,導致華為無法取得美國的晶片與Google開發的軟體,嚴重影響華為的產品生產。到了2020年5月,美國商務部更要求使用美國技術或設備的外國半導體公司須獲得美國政府許可,才能夠出貨給華為,試圖進一步在科技戰中向北京施壓。

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早在2018年,五眼聯盟各國的情報單位負責人就曾因華為與5G的議題進行討論,並決議共同抵制華為。接著從2018到2019年,澳洲與紐西蘭皆以國家安全為理由拒絕或排除華為參與當地5G基礎建設;到了2020年,加拿大的主要電信設備商也都排除華為,並轉向與愛立信(Ericsson)及諾基亞(Nokia)進行5G網路合作。

在英國,華為議題於近年來在朝野引起爭辯,甚至在美國商務部於2019年制裁華為時還宣布暫時不會跟進,但最終也在美國遊說與全球疫情危機下於2020年宣布其5G網路的核心建設將禁止華為參與,並於美國5月發布最新的科技禁令之後決定由英國情報部門重新審查華為在英國的角色及其活動。

因此,基本上所有的五眼聯盟成員國在全球肺炎疫情危機爆發後,對於華為參與5G網路建設的立場都已經與美國一致,反映出美國正試圖集結該聯盟的力量在科技戰與中國競爭。

然而,在美中積極角力的科技戰與5G議題,同樣是西方民主國家的德國、法國於2020年卻仍允許華為參加當地的5G網路建設,雖然法國宣稱將會跟隨英國政府的立場將華為參與比例上限設為35%。但由於英國在同年5月對華為的立場將會改為全面排除,顯示出德、法這兩個歐盟主要國家對於美國的勸阻仍是不改其決定,讓美國對北京所謂的「科技圍堵」出現漏洞,更讓中國發展5G科技取得喘息與突破的空間。

即便是在人權議題,德國總理梅克爾的表態,歐盟這個以歐洲民主國家為主的區域組織與五眼聯盟國家站在不同的立場,這不但讓英國政府想拉攏西方民主大國在5G議題上與中國抗衡的希望可能難以成功,當然也是美國總統川普轉而將希望放在五眼聯盟,來達成與中國在包括香港等各項經貿、科技與人權議題上角色的主要原因。

代結語:五眼聯盟未來的可能定位

華為5G議題與香港國安法看似兩者毫無關係,但背後卻都可以看見五眼聯盟的身影;很明顯,在美中對抗之下,無論是科技戰或香港議題,情報組織的角色都越來越重要。

不過,類似五眼聯盟的跨國情報分享網與一般國際組織仍有差異:後者多半是以一個組織型態的國際行為者在國際社會活動,可以做出決策並讓組織成員國遵守或共同執行;但五眼聯盟因為情報工作的機密性質、加上任務特殊,所以一直到晚近官方才承認其存在,不但從公開資料難以一窺其內部運作,甚至就算在重大國際事件或危機也極少看到五眼聯盟主動發布聲明或公開介入。

然而,從過去以軍事、反恐任務為主的情報需求,到了近年中國威脅日益擴張,除了各國的外交、商務部門之外,西方民主國家需要更有效的專責單位以及跨國聯絡、協調管道。

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為了因應新興出現的非傳統議題,包括科技竊密、網路攻擊、政治統戰與假訊息宣傳等,不但讓情報單位的任務對象轉向以反竊密及經貿活動為主,也促使西方各國透過情報部門來進行調查與反制。這也使得五眼聯盟即便經過史諾登事件受到全球輿論的打擊,但仍在在孟晚舟事件、王立強共諜案、香港國安法等中國議題上浮出檯面。

因此,在後史諾登時期不斷被討論的五眼聯盟成員擴大議題——例如納入德國、法國、韓國與日本等非英語系國家,在五眼聯盟朝向可能的「抗中聯盟」發展下就更值得討論。雖然過去五眼聯盟也曾經納入過第三方夥伴,例如挪威(1952年)、丹麥(1954年)與西德(1955年),且新增成員或許可以減輕各成員國在全球進行情報蒐集的龐大負擔,甚至在2018與2019年還陸續有新聞傳出五眼聯盟將可能與法國、德國與日本進行合作組成抗中連線,以反制中國的政經影響力與網路攻擊威脅。

美國、英國、加拿大與法國、德國本來就屬於北約國家,彼此在軍事情報上本來就有合作關係;美國也分別與日本、韓國就有軍事合作,日韓兩國簽有《日韓軍事情報保護協定》(General Security of Military Information Agreement, GSOMIA),在安全領域過往也有合作的經驗與默契。但是,如果五眼聯盟未來將轉以針對中國的傳統及非傳統威脅進行監控與反制,特別是在5G等敏感科技領域,這個跨國情報網就更需要思考納入在中國議題立場上不同的夥伴國,是否能夠有助於達成與中國抗衡的目標,特別是在華為5G與香港國安法議題都與美國不同立場的德國。

又或者,這些原本非五眼聯盟的民主國家如何在抗中的立場下被納入既有的組織網?或者,例如與五眼聯盟成員國沒有正式外交關係的台灣,在協助反制中國影響力的戰略下,又可能以什麼樣的角色參與呢?這些都是未來五眼聯盟在美中對抗下重新自我定位時可以思考的議題。

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本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文與相關參照資料發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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