《超額徵收》徐世榮導讀:台灣的土地未實質解嚴,「區段徵收」嚴重侵害基本人權

《超額徵收》徐世榮導讀:台灣的土地未實質解嚴,「區段徵收」嚴重侵害基本人權
Photo Credit:中岑 范姜 CC BY 2.0

我們想讓你知道的是

台灣的區段徵收是專門掠奪社會弱勢的土地及家園,並把這些土地轉手給財團建商及地方派系,即政府運用公權力來幫他們取得及整合土地,讓他們大賺其錢。不客氣的問,這與海峽對岸的中國所實施的「批地」有何差別?

文:徐世榮(國立政治大學地政學系教授)

【導讀】廢除區段徵收制度

十年前,苗栗大埔區段徵收及張藥房強拆事件造成多人犧牲,引發社會龐大的關注,在那之後,還有許多類似的個案,也都引發土地被徵收人的強烈抗爭,如桃園航空城、林口A7、新北八里台北港、淡海新市鎮、竹北台知園區(璞玉計畫)、竹東二三重埔、台北社子島等,而目前還有不少尚未曝光的區段徵收規劃案,未來若真的都付諸實現,恐怕也皆會走上激烈抗爭一途,勢必又引發社會的爭議。

很清楚的,區段徵收的實施已成為一個嚴重的社會問題,在這個時刻,台灣社會亟需趕快理解什麼是區段徵收、它的歷史源由、並辨明這個制度的實施是否有其正當性、合理性、及合憲性,而這也是翻譯這本發表於一世紀之前(1917年)重要著作的主要目的。也就是說,本人主張台灣嚴重侵害基本人權的區段徵收乃是源自於十九世紀的超額徵收(Excess Condemnation),我們很有必要知道它過去在歐洲及美洲到底是如何的被施行及被放棄,而這也是國內土地徵收學術界及實務界完全忽視的一個面向,必須盡快予以填補。

一、台灣土地徵收分類及區段徵收的定義

各國的土地徵收分類並不相同,台灣土地徵收大抵分為三類:一般徵收、殘餘地徵收(或稱附帶徵收、一併徵收)、及區段徵收。所謂的一般徵收,即國家基於興辦公共事業或公益之需要而徵收私有土地,原則上徵收所取得的土地必須全部供公共建設計畫所用,即所謂的「公共使用」,這規定於《土地法》第208條及《土地徵收條例》第3條。但很不幸的,台灣的一般徵收如今卻也出現超額徵收的現象,如台南鐵路東移即是一例。

至於殘餘地徵收,乃是指因為在實施一般徵收之後,由於只取得被徵收地塊的部分土地,致使原地塊在土地徵收之後恐會出現零星不全的殘餘地,這些殘餘地由於面積很小或形狀不整,致使無法做有效的利用,因此允許政府在特殊的情況下予以徵收,之後再經過土地的整合及重劃,或可以提高其土地使用價值。由於殘餘地並非興辦公共事業所需,它是屬於所需土地範圍之外的接連土地,若依法理,原則上應該要嚴格禁止徵收,但是為了促進土地利用而有特殊之考量。

依《土地徵收條例》第8條規定,徵收土地之殘餘部分,因面積過小或形勢不整,致不能為相當之使用時,所有權人可以向政府申請一併徵收。因此,台灣原則上是禁止進行殘餘地徵收,必須要在土地所有權人申請的情況下,政府才考量是否要進行徵收,由此或可見台灣土地徵收是採取嚴格的限縮主義,這一點非常的重要,而這也與美國的經驗相似。

然而,區段徵收卻是與這個嚴格限縮主義完全牴觸,區段徵收制度竟然允許政府可以進行大面積的土地徵收,而這些徵收往往是與興辦公共事業無關。不僅如此,政府甚至可以將徵收來的土地再出售給其他私人,而這明顯與前述一般徵收原則上必須是供公共使用的目的不相符合。台灣的區段徵收是個非常特殊的制度,它為台灣所獨有,現今在國外並不多見,它的定義為何?又從何而來?都有深入探討的必要。

在中華民國土地徵收的法制史中,區段徵收最早出現於1930年所制訂的舊《土地法》中,該法後來於1946年做全面的修訂,成為現行的《土地法》。區段徵收的定義乃是規定於第212條第2項,「謂於一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之徵收」。這個定義很不明確,如同是沒有定義一般,但是它卻賦予了政府非常大的權力,可以隨意進行徵收。

其立法緣由有一說是為了仿照十九世紀德國人於中國膠州灣租借區之開發前例,在地方建設開始之前,就由政府先行「照價收買」擬建設地區之全部土地,防止私人壟斷土地。惟當時是否有真正實施?似無充分歷史文獻予以證實;再者,在中華民國成立之後,要政府付出高額價金來進行全區的照價收買,至今也是未曾出現過。因此,何謂區段徵收,更要由使用區段徵收的目的及徵收後的土地處置方式來予以理解。

根據《土地法》第212條第1項規定,區段徵收之目的有三:「一、實施國家經濟政策。二、新設都市地域。三、舉辦國防設備或公用事業。」這已經是非常的寬鬆,但《平均地權條例》則更是予以擴張,在第53條第1項規定:「一、新設都市地區之全部或一部,實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地開發新社區者。四、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要、或配合農業發展之規劃實施更新或開發新社區者。」

再者,《土地徵收條例》第4條除了有類似規定外,另外又加上「非都市土地實施開發建設者」也都是可以實施區段徵收。此外,在前述三個法律之外,則更有十二個法律規定可以進行區段徵收(楊松齡,2019: 642-5)。觀其內容幾乎是無所不包,這使得台灣每一塊土地大抵都是區段徵收可以涵蓋及實施的場域,非常的恐怖。

區段徵收的另一個重要的定義,則是顯現於徵收後的土地處置方式。它隱藏於目前已刪除的《土地法》第218條:「政府為區段徵收之土地,於重新分段整理後,將土地放領、出賣或租賃時,原土地所有權人或土地他項權利人有優先承受之權。」

為了避免優先承受權所帶來的行政困擾,這個法條後來雖然被刪除,但是它的前半部則是由其他相關法規來予以承接並發揚光大。如《平均地權條例》第55-2條規定,區段徵收後,除了公共設施用地及發還給被徵收人的抵價地之外,「其餘可供建築土地,得予標售、標租或設定地上權」,相同的規定也出現在《土地徵收條例》第44條。這表示政府在區段徵收後,除了所需的公共設施用地外,還可以因為財政的目的,而多徵收私有土地來予以出售,這些出售的土地即現在俗稱的「配餘地」。

因此,區段徵收轉變成政府強制以土地徵收的手段來進行土地開發,1986年《平均地權條例》修訂時,在修法的解釋理由中將其定義為:「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此,政府將區段徵收視為與民間合作的土地開發,意圖以此來規避土地徵收必備要件之拘束,區段徵收遂演變成為公部門取得公共設施用地、挹注財政及土地開發的最佳利器。這就如同猛虎出柙,在毫無公益性及必要性的情況下,到處不斷地吞噬人民的土地及家園。而這樣的土地徵收,也就是在一百多年前於西方社會引起非常大爭議的「超額徵收」(excess condemnation)。

二、區段徵收與超額徵收

由於國內一直都是將區段徵收翻譯成zone expropriation,這或許阻礙了國內研究者與國外相關文獻的連結,若以這個英文名詞進行英文文獻的搜索,幾乎是得不到任何的文獻。很幸運地,去年(2019)為了參加世界銀行所舉辦的「土地與貧窮」(Land and Poverty)會議,在閱讀相關土地財政(Land-Based Finance)文獻時,確知美國所使用的名詞為excess condemnation後,由此進行相關的搜尋,即可獲得相當豐富及重要的資訊,而本書即是其中之一。

經過比對,這些資訊也與李鴻毅教授所著《土地法論》中對於區段徵收的簡短詮釋,有著高度的雷同。國內《土地法》教科書中談及區段徵收時,大抵都援引李鴻毅教授之著作,李教授特別註明這個制度首先創行於法國,後來也運用於比利時及英國。他雖然提及了1850、1852年法國所頒布的《不衛生住宅改良法》及《關於巴黎街道法案》,但很可惜他在書中卻只是輕描淡寫一筆帶過,也未註明出處,而只是敘述:「授權各縣市得將不合衛生地區之土地全部徵收,於重加規劃改良後,再行出售(1997: 875)。」

不過,由李教授論著中所強調的「再行出售」,也可以印證台灣的區段徵收即為超額徵收之一類。由於法國、比利時、英國皆曾於十九世紀實施此制度,很遺憾地,國內似就以此來確定其正當性及合理性,學術界甚少對其提出質疑,若有批評,大抵也只是在發還抵價地的比率、補償金額多寡等技術性及工具性課題上做探討,而未針對更為關鍵的合憲性問題提出質疑。

從苗栗大埔事件以來,被徵收人往往質疑政府在徵收土地後,卻將他們原來所擁有的土地標售給建商財團,土地徵收已經質變為「私徵收」,政府變成是幫土地開發炒作者圈地的工具。他們強烈批評政府這樣的舉動,認為區段徵收完全牴觸了土地徵收所需遵守的必備要件,並主張區段徵收違背了憲法財產權、生存權及工作權應予保障的規定。他們所組成的自救會,所要求的大抵是基本人權的保障,而不是金錢補償或發還抵價地的比率多寡。但是,他們的抗爭舉動卻往往會被當權者抹黑為企圖增加金錢補償數額、自私自利的私利行為,刻意抹黑他們為釘子戶,罔顧整體大眾的利益。土地被徵收人經此再三汙衊,往往有苦難言,內心有極大的折磨。

但是,這樣的惡劣及偏頗的情勢如今或許有機會隨著羅伯.庫斯曼教授(Robert Eugene Cushman)所著《超額徵收》一書中文翻譯版的發行而有所改觀。庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例,將土地徵收分為二大類:強制徵收(eminent domain)及超額徵收(excess condemnation),而後者又可以再分為三個類別,分別為:殘餘地徵收(或稱附帶徵收、一併徵收)、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收(台灣的法律制度似無此徵收)、及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收(即國內的區段徵收)。

庫斯曼教授為了寫這本書,當時還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究,包含了前述李鴻毅教授所稱法國、比利時、英國三個國家的實務經驗,並在第一次世界大戰時才從德國返回美國;此外,本書也包括了美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決,內容可說是非常的豐富及有價值。

這本書雖發表於1917年,但是它的重要意義在於幫我們尋得了區段徵收的根源,亦即幫我們找到了區段徵收的身分密碼,即使在一百年之後閱讀,對我們來說卻完全不陌生。再者,雖然本書聚焦於超額徵收,但是它也會討論土地徵收的一般原則及其合憲性,因此,凡是對於土地徵收感興趣的朋友,它都是非常重要的。

三、本書內容簡介

(中略)

四、小結:一部憲法、兩個世界

台灣現行的區段徵收源自於歐美曾經實施過的超額徵收,它是屬於超額徵收中的第三類,而其源頭可能是為了解決殘餘地的問題,後來則將其擴張而出現了變異。以美國為例,「殘餘地徵收」(或一併徵收、附帶徵收)及「區段徵收」二者都是屬於「超額徵收」,在一百年前的美國,大面積的區段徵收是嚴格禁止的,這已經是各州的共識,沒有爭議,因為這嚴重侵害了私人財產權,與各州的憲法規定都相違背。因此,其爭論的焦點反而是在於可否進行小面積的殘餘地徵收,然而,即使是零星小面積的殘餘地,原則上都還是嚴格禁止的。

反觀台灣,我們對於殘餘地徵收(《土地徵收條例》第8條)原則上也是採取禁止的立場,唯有在土地所有權人申請的情況下,政府才考量是否要予以一併徵收,由此看來,我們也是非常嚴謹的,因為就連小面積的零星殘餘地,我們都是禁止的。若按照這個邏輯,相對而言,那麼徵收面積非常大的區段徵收不是更要嚴格禁止嗎?

然而,非常矛盾的是,我們對於面積非常大的區段徵收竟然是大開方便之門,從《平均地權條例》第53條及《土地徵收條例》第4條的規定看來,幾乎是無所不包,此外還有十幾個法條可以啟動區段徵收,這幾乎讓台灣的每一塊土地都適用於區段徵收,只要掌權者強勢啟動,那麼每一個土地所有權人其實都逃離不了區段徵收的魔掌,這非常的恐怖。

試問,台灣土地徵收這樣的立法會否讓你深感精神錯亂?我們竟然是「抓小放大」。為何一個連零星殘餘地徵收都嚴格禁止的國家,反而會允許大面積的區段徵收呢?這非常不合理!這也表示台灣土地徵收法制的紊亂,缺乏財產權與基本人權保障的觀念。

再者,有人欲以區段徵收屬土地開發來予以區隔及扭曲誤導,區段徵收雖與一般徵收有異,但本質上仍屬於土地徵收之一類,依舊是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪,必須符合《憲法》及相關大法官解釋文規定,而這也就是超額徵收最為關鍵之處:

即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件,如增進公益性、必要性、比例性、最後手段、及完全補償等,而且政府絕對不應該在缺乏憲法授權的情況下,隨意的剝奪私人財產權,並在之後又將其轉售給其他私人,根據本書的敘述,這在美國是嚴格禁止的,會受到嚴厲譴責。然而,非常遺憾的,到了二十一世紀,台灣竟然還在大肆實施主要建構於十九世紀、至今大抵皆已經被拋棄的區段徵收制度。

為了擴大實施區段徵收,行政院還特別於1990年訂頒行政命令,規定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發」,這使得區段徵收大肆運用於農業用地。為什麼這麼做?政府除了要賺取農地轉用為建地的地價價差之外,還專門欺負那些守護農地的老農,因為他們缺乏相關法律知識及政治力,這使得台灣區段徵收大抵都施行於農業用地之上。

由此也讓我們得到一個非常惡劣的印象,即台灣的區段徵收是專門掠奪社會弱勢的土地及家園,並把這些土地轉手給財團建商及地方派系,即政府運用公權力來幫他們取得及整合土地,讓他們大賺其錢。不客氣的問,這與海峽對岸的中國所實施的「批地」有何差別?沒有的,這不禁讓人懷疑,台灣真的有在實施《憲法》嗎?我們真的是一個保障財產權、生存權、人格權、及人民尊嚴的國家嗎?

對於土地徵收制度的反省與批判,連帶地也必須瞭解其制度的上游,即台灣的土地使用計畫,如都市計畫及區域計畫,因為它們至今仍停留在「權力一元化」的威權時代,所謂的公共利益全由極少數掌權者來詮釋。若以都市計畫為例,擬訂及變更計畫的權力全掌握在直轄市或縣市首長的手裡。

依照現行《都市計畫法》,地方政府在擬定及變更「主要計畫」時,不用對外公開徵詢人民意見,而是要等到「主要計畫擬定後」才需對外揭露。即其所擬定的計畫在送交審議之前,才需對外公開及舉行說明會。但那時主要計畫已經擬定完成,以致說明會大抵也僅是個橡皮圖章,無法產生實質功效,人民的意見及選擇都完全被忽視了。

既然擬訂及變更計畫的權力完全由首長所掌握,那麼審議計畫的權力呢?總該要有權力制衡的平行設計吧!很遺憾地,沒有任何權力制衡,審議計畫的權力竟然還是掌握在直轄市或縣市首長的手中。依據《各級都市計畫委員會組織規程》,進行審議的都市計畫委員會委員是由「地方政府首長派聘之」,也就是說,這些委員不論是學者專家或熱心公益人士,都由首長聘任,都是首長「精挑細選」的,不必經過議會同意,因此這些委員是向首長負責,而不是向人民負責。

不論是計畫的擬訂、變更或審議,台灣的制度設計都是將權力集中在行政機關首長、以及與其進行聯盟的權貴菁英手中,完全將人民排除在外。至於管轄更大面積的《區域計畫法》呢?也是呈現「權力一元化」的相同制度設計,而且有過之而無不及。繼而,與這些土地使用計畫緊密連結的土地徵收制度呢?審議委員也都是由內政部長遴聘,權力也都是集中在機關首長身上。試問,當政府左手擬訂計畫、右手審議時,會有不通過的道理嗎?

上述權力一元化及欠缺權力制衡的制度設計何以能夠繼續存在?為什麼可以忽視人民的公民權(citizenship)及自決權(self-determination)?這是因為政府及當權者不斷宣傳「專家主義」,主張由專家來取代政治,在此訴求下,往往刻意把社會問題扭曲為專業問題,需由專家來解決,並由他們來定義何謂公共利益。

但是,我們卻發現,在權力的宰制下,這些專家委員會並沒有促進公共利益,反而大都是在維護少數政治經濟權貴菁英的權力,並協助他們累積財富及炒作土地。這些專家委員會,論其本質其實仍是政治,專家主義乃是社會上層階級的巧妙奪權計畫,其企圖以專業形象來進行包裝,並以此取代民主參與,剝奪人民的公民權及自決權,而這就是土地戒嚴體制得予繼續留存的主因。

如同過往國民黨統治的時代,解嚴後台灣各地仍不斷湧現土地被徵收人的激烈抗爭,究其原因,是因為台灣的土地制度依舊未實質解嚴,它還是個威權保守、強凌弱的壓迫及掠奪體制,仍然把人民民主參與的權力完全排除在決策機制之外,以致台灣的都市計畫、區域計畫、及土地徵收皆無法獲得正當性及合理性,而這也是人民不斷地進行抗爭的主因。

因此,台灣的實情是「一部憲法、兩個世界」,縱然《憲法》第15條明文規定:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」但長久以來,本人的心得卻是,這一條文僅只適用於少數權貴及上層階級,政府非常保障他們的財產權,並用公權力協助他們圈地及炒作土地,讓他們荷包滿滿,選舉時再對政治人物進行金錢及選票的回饋。

反之,當政府面對一般百姓及社會弱勢時,卻完全擺出另一臉孔,以憲法第23條「增進公共利益」為名,以都市計畫的手段,不斷的進行徵收、重劃、都更、及強制迫遷,而且毫不手軟。這種情況是民進黨、國民黨、民眾黨皆然。這真的是台灣最深沉的悲哀!

很希望台灣的土地被徵收人及社會弱勢都能認清局勢,我們根本就不是活在一個民主立憲的國家,若以浮濫的土地徵收為例,我們其實是活在一個「以自由民主及愛台灣為名,實質卻是進行土地及人權掠奪」的類社會主義共產國度!這部《憲法》根本無法保護社會弱勢及其家園,當權者完全忽視《憲法》的存在,並恣意掠奪及侵害我們的權益,我們每一個人其實都是排隊等著當那個被掠奪的少數,有許多人排在前面,而且已經很不幸的遭遇到了。對於那些還沒有碰到的人而言,請千萬不要天真或鐵齒的以為不會碰到,只是現在還沒有輪到罷了,祝福你。

參考文獻

  • 李鴻毅,1997,《土地法論》,增修訂22版,台北市:作者發行。
  • 楊松齡,2019,《實用土地法精義》,19版,台北市:五南圖書。

書籍介紹

本文摘錄自《超額徵收:都市計畫?或炒作土地、侵害人權?揭開區段徵收的真相》,遠足文化出版

作者:羅伯.庫斯曼(Robert Eugene Cushman)
譯者:賴彥如

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區段徵收合憲嗎?

  • 源自十九世紀的超額徵收(Excess Condemnation),與台灣區段徵收的狀況非常近似,與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。我們必須了解超額徵收在歐洲及美國是如何被實施及被放棄。
  • 二十一世紀的台灣仍大肆實施建構於十九世紀、但在二十世紀初已被拋棄的區段徵收制度。
  • 區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障,這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性?
  • 「區段徵收」是中華民國特有的「土地徵收」制度,但後來在台灣延用實施下,政府從未依法支付高額價金來進行全區的照價收買。

十年前,苗栗大埔強拆張藥房的事件引發社會廣泛的關注。在那之後,許多類似的區段徵收個案也都引起土地被徵收人的強烈抗爭,如桃園航空城、台北社子島、林口A7、新北八里台北港、淡海新市鎮、竹北台知園區(璞玉計畫)、竹東二三重埔等,這是因為區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障。區段徵收的實施顯然已成為嚴重的社會問題,在這個時刻,台灣社會亟需盡快理解何謂區段徵收,並辨明這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性。

如此惡劣的情勢或許有機會隨著羅伯.庫斯曼教授《超額徵收》中譯本的出版而有所改觀。在本書中,庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例,將土地徵收分為二大類:強制徵收(eminent domain)、超額徵收(excess condemnation),後者又可分為三個類別:殘餘地徵收(或稱附帶徵收、一併徵收)、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收(台灣的法律制度似無此徵收),以及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收(即國內的區段徵收)。

當時他為了撰寫這本書,還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究,如法國、比利時、英國三個國家的實務經驗,而後在一戰期間從德國返回美國。本書也敘述美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決,內容詳實豐富,也具有很高的價值。雖然這本書出版於一百多年前的1917年,但書中所討論的主題與台灣區段徵收的狀況非常近似,與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。

在台灣,「土地徵收」主要分為「一般徵收」與「區段徵收」,其實施的關鍵都來自「都市計畫」。政府經常以「都市計畫」的手段,強制徵收人民的土地,以致引起抗爭。在國外,「超額徵收」是指政府透過強制徵收來獲取土地,其政策的重點在於政府徵收超過實際所需的土地。對都市規劃者來說,超額徵收是一種掌控都市實體環境發展的手段。在《超額徵收》一書中,庫斯曼教授探討了區段徵收的合憲性,他特別強調,如果只是為了賺錢財務目的而進行徵收,這絕非徵收的公共目的,這樣的徵收不僅違背了法律公平的保護原則,也牴觸了法律的正當行政程序,而這大抵是為何西方民主國家在二十世紀初都逐漸不再使用區段徵收的主因。

到了二十一世紀,台灣竟然還在大肆實施建構於十九世紀、至今大抵已被拋棄的區段徵收制度。即使超額徵收的廢止在國外已有一百多年的歷史,但由於政府不斷啟動區段徵收,並將其誤導為土地合作開發事業,以致國人受其蒙蔽而產生誤解。區段徵收的定義為何?又從何而來?在中華民國的法制史中,區段徵收最早出現於1930年所制訂的舊《土地法》中,該法後來於1946年做全面的修訂,成為現行的《土地法》。

其中,區段徵收的定義規定於第212條第2項:「謂於一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之徵收。」但這個定義很不明確,而且賦予了政府非常大的權力。其立法緣由是為了仿照德國人於中國膠州灣租借區之開發前例:在地方建設開始之前,由政府先行「照價收買」擬建設地區的全部土地,防止私人壟斷土地。但在台灣,政府從未支付高額價金來進行全區的照價收買。

在解嚴三十多年後的今天,台灣的土地亟待解嚴。《超額徵收》這本書幫我們找尋到區段徵收的根源,找到了區段徵收的身分密碼。希望藉由本書的出版,能喚起大眾的共識,督促政府廢除侵害人權的區段徵收制度,重視憲法對人民基本權利的保障。

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Photo Credit: 遠足文化出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:潘柏翰


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