地方主義相互競爭,宜花東是最該區域整合的「浪漫台三縣」

地方主義相互競爭,宜花東是最該區域整合的「浪漫台三縣」

我們想讓你知道的是

台東縣與宜蘭縣分別位居東岸南北端,但台東向南難以融入南台灣的區域合作平台,宜蘭縣較少劃入北北基的大戰略,東部三縣也沒有自成一方的區域合作平台,使得原本處於邊緣的區位,更難以發揮具「一加一等於二」的能量。

東台灣的美,無法用簡單的言語可以形容,面向廣闊的太平洋,賦予了西部縣市所沒有的大海豪情。

然而,每每來自大海的颱風,中央山脈可以擋下成了另一岸的屏障,卻同時讓狹長的東台灣首當其衝硬吞下那無情風雨的肆虐,美與哀羈絆著這片土地。可以說,猶如人間淨土的台灣東部,一切是如此的美,儘管再危險,總有強烈的吸引力拉著「短暫停留」的遊客。

也是因為這種美,卻那麼卑微、如此無言,就像是被石堆隔絕的世界,平時的很多時候,閑靜而不躁是日常的東台灣。

「理想」與「現實」之間,東台灣的美麗與哀愁

檢視東台灣的發展,總是搖擺在「理想境界」與「現實需要」之間的迴盪,直白的說,就是「環境保護」與「經濟發展」的衝突與矛盾,這樣的命題深深捆住了東部三縣的機運與無奈,而如何從中妥協出一個平衡的可能,恐怕都不是那麼容易的三言兩語。

有些人認為,東部三縣是需要捍衛的秘密花園,要保持最不受破壞的發展模式,而這是一種後殖民式的功利思維,鮮少有人說明西部可以但東部不行的理由,而東部又為何成為西部過度開發後的替代?

另一種聲音,以西部發展為重的歷史經驗反應了「大中國」的格局,連結來自中國的經濟資源、文化傳承及政治利益,反觀在地理因素、開發條件及社會階層的現實制約下,東部成了以漢人為核心被分配下的二等國民,往往經濟弱勢、產業貧乏、資源稀缺等成了宿命的標籤;然而,如今國際情勢大為轉變,世界各國敲起不再「頌中」的鐘響,而原本佇立在太平洋的東台灣,應該是台灣鏈結國際、牽線印太的門戶,不過仍是被冷落一邊的邊緣。

東部浪漫台三縣,人口高齡化與外流的共通性

這樣的制約有來自於命定,也有是後天的自我束腹。

先從全台真正的「浪漫台三縣」談起,東部三縣應當包括宜蘭縣、花蓮縣及台東縣,雖然國發會的都市與區域發展統計將宜蘭線劃入北部區域,但以區位的條件放入東部應較為妥當。

而東部三縣之所以是浪漫,或多或少與優美的景色有關,這裡不只是國內觀光重地,更是國際舉世聞名,外國客來台必遊之地。狹長的地理環境,東部三個縣和西部縣市有了隔離感,對外交通又以縱向為主,在有限且不連結的交通系統下,東部三縣之間有了相互不連結、自成一格的關係,早已是侷限。

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Photo Credit: 中央社

在人口變動與經濟資源的分佈,東部三縣有相同的發展特性,尤以人口結構上都出現老化與外流的現象,在老化指數上,以台東縣最高超過130%,三縣平均也逾120%,皆超過全國的平均數(98%左右),以每名老人所需投入分擔照護的壯年人數來看,三個縣皆已邁入「高齡社會」的階段,甚至有逐年增加之勢。

與此同時,這又與人口外流有關,三縣皆呈現社會增加率負成長趨勢,遷出人口大於遷入人口,人口不足所衍生的後續社會問題已浮出且不輸西部縣市。

東部三縣各自為政力拼觀光,地方主義的過度競爭

誠如前述所言,東部地區擁有豐富的天然條件,所以三縣皆以觀光作為地方發展的重點產業,從產業分布來看,多數勞動力集中在服務業,其中主要從事觀光旅遊相關行業工作。

不過有趣的是,三縣之間的觀光發展卻是呈現相互競爭的關係,這除了來自狹長地理環境的影響,讓觀光資源難以整合互通之外,更與地方政府各自為政的地方治理態度有關,為了讓旅遊的利益肥水不落外人田,使得各地的觀光業有趨同性的情形,難在市場上凸顯區隔性的特色。

對東部三縣而言,觀光是地方發展的資源,同時也會是相互攀比的必爭之地,在競爭的命題下,地方之間就會出現「用腳投票」(voting with their feet)的現象。

學理上,「公共選擇」(Public Choice)的觀點便是透過競爭來提升治理的效益,然而在實證上,缺乏上位組織或統合關係的制度性安排,往往各地方會出現浪費資源、削價式、壁壘式的競爭關係,甚至進而演化為「地方主義的病態學」(Pathology of Localism)的無序競爭,出現影響地方發展的「阻礙細胞結構」(Blocked-cells Structure)。

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Photo Credit: 中央社

缺乏「由上至下」的政策動能,難以共發東部經濟

其實,東部地區早有民間組成的太平洋聯盟,主要是連結花蓮與台東的觀光資源,同時結合旅展行銷與宜蘭建立結盟關係,希冀能促進東部地區旅遊業的互補合作,來共同發展觀光產業。然而就實際的推動情形來看,東部地區的觀光資源仍是相互割據,最根本的問題在於缺乏「由上至下」的政策動能,三縣各自的施政計畫,在觀光政策部份也鮮少提及區域合作的概念,難以形成「新區域主義」(New Regionalism)「競合」(Co-opetition)中有關理論與實務的對話。

持平而論,台東縣與宜蘭縣分別位居東岸南北端,其中台東縣雖與西部的屏東縣有接壤,但也難以融入南台灣的區域合作平台,以及宜蘭縣也緊與北台灣連結,透過北臺區域發展推動委員會串聯北北基宜等活動與會議的區域發展戰略,換言之,東部三縣並沒有自成一方的區域合作平台,這使得原本處於邊緣的區位更難以發揮具「一加一等於二」的能量。

「浪漫台三縣」要能實現,必須思考如何「從點連成線」並「形塑區域聚落的面」,這有待橫向與縱向的府際合作,以及產官學研及公協會的跨域鏈結,這對點亮這片臨太平洋邊上的人間淨土將會是至關重要。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航