避免「假農作真種電」,日本如何在農山漁村導入再生能源設備?

避免「假農作真種電」,日本如何在農山漁村導入再生能源設備?
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

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發展農業綠能設施的過程中,易出現光電發電效益優先於農業生產效益情況,甚至出現「假農作真種電」現象,對此,日本政府是如何將農地和在能源發生設備結合的呢?

文:吳勁萱(中心助理研究員)

臺灣在發展農業綠能設施的過程中,營農者容易將光電的發電效益優先於農業生產的效益,甚至出現「假農作真種電」的現象。日本為農業綠能的先驅者,本文將透過日本發展營農型光電設施之經驗,爬梳日本發展過程的背景脈絡、政策措施及設施型態,並透過日本實際運作營農型之案例,理解行動者如何參與,以及整體運作的機制與經驗分析。

日本農山漁村的再生能源導入

日本依據2018年7月的內閣會議決定,公布新的「第五次能源基本計畫」。事實上,日本政府於2013年便開始積極推動再生能源發展,並希望於2030年時達到再生能源佔整體電力22%~24%,同時讓再生能源成為主要的電力來源(鎌田知也,2018)。

為達到2030年能源目標,日本國土的農村、山村和漁村因存在豐富的資源,對於再生能源的發展及利用上,具有極高的潛能。從日本國土交通省2016年度的土地資料來看,日本國土中森林約有2,505萬公頃,佔國土面積66.3%;農地450萬公頃,佔國土面積11.9%。其中,不利農業經營區為18.3萬公頃,若能在這18.3萬公頃的農地面積上架設太陽光電設施,估算一年發電量約為1,347億度(川中正光,2019)。

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日本國土組成 | 參考資料:川中正光(2019)資料截自日本國土交通省;作者重新繪製

農林水產省食料產業局認為「日本農山漁村導入再生能源」的重要性,在於再生能源進入農山漁村後,能夠促進農山漁村的活化,並透過「經濟貢獻」及「機能貢獻」兩層面的利益最大化,讓地區實現自主獨立性。

為使農山漁村的資源能挪移作再生能源發電,《農山漁村再生能源法》始針對農山漁村之土地做出適當的運用及調整,並在不影響糧食供給和國土安全的前提下,導入再生能源,促進當地的發展。《農山漁村再生能源法》於2013年11月正式通過,並於2014年5月開始實施。

農山漁村導入再生能源設施發電,主要強調必須與該地區相關人士緊密的合作,以提升地區活化及永續發展為目標,包含市町村政府、當地居民、設備擁有者、農林漁業者等的協議,共同協商發展出完善的政策。國家角色加入參與及提供的協助與建議,共同發展出有益於整體區域的正向發展(鎌田知也,2018)。

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農山漁村導入再生能源之現狀與未來的差異 | 資料來源:川中正光(2019)資料截自農林水產省;作者重新繪製

隨著再生能源的發展,對於空間擺放發電設施的需求增加,因此土地的運用與調配顯得尤為重要。農山漁村作為重要產業地區,原本土地就具有多重功能,若以農地為例,政府農業部門如何處理可耕作農地與再生能源發展之間的關係,以及農地轉作其他用途的問題,該如何維持原先的功能,又能有附加的價值,將農業和綠能利益最大化,並進行適當調整,都成為政府的重要課題。

農地如何結合設置再生能源發電設備?

日本政府推動農業與再生能源的發展,目前以太陽光電為主。

農地種電的模式主要可以分為「轉用型」與「營農型」發電。轉用型為農地完全用於太陽能發電,營農型則為綠電與農業經營共存。由於「轉用型」發電模式為農地持有者將農地做其他使用,故根據日本農地法第4條,必須向農業委員會提出轉用許可申請。

但根據區域的不同,也有不得轉用的農地。「營農型」發電模式則以不影響作物生長的情況下,要求太陽能板遮光率達到約30%,且農作物減少量不得高於同地區單次收穫量的2成以上,用以規範「假農作真種電」的現象發生(王金墩,2017)。

農林水產省(2019)推動「營農型」設施的建置及發電模式的願景,主要是希望透過將太陽光電設施架設於農地的上部空間,設施底下繼續進行農業生產,以達成農業與再生能源共生共構的機制,即為「農電共享(solar sharing)」的概念。而農林水產省也表明,這樣的發電設施必須建立在「農地必須可以繼續耕作」的基礎上。

因此,營農者必須遵守除「太陽能發電板的支架必須構造簡單且容易撤除」、「確保農機作業的空間」外,也必須保證「不影響周邊地區的農業情形」等相關規範(王金墩,2017)。根據農林水產省農村計畫課的調查,累計到2017年為止,日本農地「轉用型」核准件數有46,105件,設置面積為8,268.8公頃,而「營農型」核准件數為1,905件,面積為481.8公頃。

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日本營農型太陽光電發電設施轉用許可件數及面積 |資料來源:農林水產省(2019);作者繪製

欲裝設營農型發電設備,需取得源自《農地法》之《一時轉用許可》。《轉用許可》之相關規範於2013年確立,並可歸納成下列三點:

  1. 一時轉用許可期限為三年,若無問題,可再次取得許可
  2. 一時轉用許可審查,將檢查是否確實且適當持續農作,以及是否會影響周遭農地之情況等項目
  3. 一時轉用許可的條件為每年進行1次報告,檢查設施是否對農業經營造成不良影響,若有顯著的干擾問題,則必須拆除設備,並將場地恢復原狀

2018年日本重新檢視法規的相關內容,並於當年的5月15日由農林水產省公布修改後之農地轉用許可規定,針對「架設支柱持續營農之太陽能發電設備」之農地轉用許可制度上,增加「若能滿足下列其中一項條件,便可將一時轉用許可從三年延長至十年」:

  1. 耕作者持有農地或耕作者於有利用權之農地的太陽能板下方進行耕作
  2. 活用農業地區的荒廢農地
  3. 活用農業地區外的第二或第三種農地[註]

但若未能符合條件者,仍以三年為限(鎌田知也,2018)。

欲完成營農型發電必須顧及「電力端」及「農業端」兩部分程序。電力端需與電力公司簽訂契約,而農業部分則必須制定農業計畫,並完成《一時轉用許可》程序。下圖簡述在再生能源經營計畫流程中利益關係人的位置,依照農林水產省(2018)提供的流程圖進行修改,並顯示各個行動者在其位置上必須完成的相關流程,各自獨立卻又彼此相關,同時從圖中也可看出細部的流程經過。

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申請流程與利害關係人 | 資料來源:農林水產省(2018);作者翻譯繪製

註解:

  • 第二種農地為未被列入土地改良、生產力小、小面積的農地;第3種農地則為位於市街地的農地(簡嘉潁,2015)。

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本文經台灣大學風險社會與政策研究中心授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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