回顧新加坡與中國建交三十年:美中新冷戰下,新加坡還能「不選邊站」嗎?

回顧新加坡與中國建交三十年:美中新冷戰下,新加坡還能「不選邊站」嗎?
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我們想讓你知道的是

上世紀90年代和本世紀00年代,美中經濟和戰略利益大幅度重疊,當時華府和北京都希望強調經濟合作。然而近年來中國尋求挑戰美國,美中關係的變化,縮小了以往新加坡可「不選邊站」的空間。

新加坡和中國今年10月3日,將會紀念正式建交三十周年。當年新中建交之際,中國剛剛發生天安門事件,面對多國的外交抵制和經濟制裁,正需要外交突破。新加坡雖然早在七十年代末,中國改革開放初期,就已經開始與中國發展貿易商務往來,但因為顧慮鄰國誤會自己是中國在東南亞推動影響力的先鋒或第五縱隊,一直沒有與北京建立正式外交關係。新加坡是緊跟著印尼,於1990年8月8日恢復停頓數十年邦交後,才與中國建交。之後,建立在經濟合作上的新中關係,隨著中國的經濟起飛而突飛猛進。今天,新加坡是中國最大的外資來源國,而中國則是新加坡最大的貿易夥伴國,也是新加坡最大的外銷市場。

新中關係雖然表面上一片欣欣向榮,不過可能已經逐漸走向一個全新和難以預測的階段。這種不確定性,部分來自中國和東南亞之間的長久磨擦,其餘則取決於中國做為新興大國和日以劇增的美中張力。以上對後冷戰國際規範的衝擊,也給新中關係帶來實質和潛在的挑戰。中方在包括外交等許多議題上,是愈來愈強勢。長期執政的新加坡人民行動黨政府,雖然向來以自己的政策敏捷和處事能力自豪,但目前在處理新中關係和外交上,卻顯得有些遲鈍和被動。出於弱勢的新加坡,要如何面對這一系列變數仍未明瞭,讓往後新中關係的發展增添不少問號。

曾經的經濟穩定牌

新中雙方九十年代建交開始,就把雙邊關係的重點放在經濟合作。這樣的選擇不但顧及當時的雙邊利益,也正好符合了整個時代背景。

中國在九十年代初,正面對天安門事件後,重新啟動經濟和受世界各地經濟制裁的雙重壓力,希望從國外引入投資和新技術。新加坡在同一個時候,恰恰好在尋找可以開發的新投資和出口市場,和能彌補新加坡的人力短缺的廉價勞工。全球在同時也正邁向市場自由化、去除經濟監管的發展。這樣的大環境下,使新中雙方可以更容易把關係建立在經濟互惠之上,迴避雙方政府認為敏感的政治議題。在當時的國際氛圍,如此「務實」的態度,幫中國奠定了對外合作模式,最後更進入世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)。對新加坡政府和業界而言,也可以在競爭還未白熱化之前,搶先進入龐大的中國市場,享有先發優勢。

新加坡和北京在雙邊關係上,迴避政治議題其實相當符合雙方政治菁英的利益。中國當然是希望放下天安門事件後的政治包袱,不要讓不久前用國家暴力鎮壓示威者的批評,繼續成為快速經濟發展的障礙。而與新加坡同樣是「亞洲四小龍」的台灣和南韓,在這個時候正明確走向民主化,執政的人民行動黨也面對了政治開放了壓力。新加坡官方當時提倡所謂的「亞洲價值觀」,主要目標就是建立替代自由民主的政治價值。人民行動黨和中國共產黨當時都希望能夠經過經濟繁榮,削弱政治改革的吸引力,減低對政權的挑戰。也因為如此,雙方十分願意把政治議題擱在一旁,把注意力放在經濟互惠,還甚至對「外來」的「西方」政治價值和模式做出批評,稱政治只會拖累經濟,造成不必要的社會動盪。

當然,國際外交始終是無法完全避開政治和與其相關爭議的,但新中雙方出自上述考量,一般都盡力不讓政治議浮上檯面。例如,1995至1996年間,因為李登輝訪美加上台灣第一次總統直選,解放軍對台灣本島附近海域多次試射飛彈,釀成第三次台海危機;1992年至1999年期間,新加坡與中國合資的蘇州工業園計畫,雙方對此合作計劃發生摩擦;2004年李顯龍在接任新加坡總理前夕,因訪問台灣而造成中方不滿。這些發展都造成新中關一時緊張,不過大致上並沒有傷害新中關係。就蘇州工業園區而言,在新中調整計畫合資條件之後,雙方又接著在天津、重慶和廣州從事類似合作計畫。新加坡在台灣長期地進行單邊軍事演習、與美國長期的軍事合作,北京雖然對此未必特別高興或歡迎,但一般沒有在正式場合上當作爭議點。新中雙方願意迴避政治爭議,始終讓關係專注於共同發展。

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圖為蘇州工業園區

逐漸重現的政治分歧

雖然新中關係大致上相當和睦,不過大概在2010年前後,開始有些微妙的改變,雙方之間的張力變得比以往明顯,開始形成一種新趨勢。

由於新加坡與其他亞細安(ASEAN;台灣稱東協;中國稱東盟)成員國,在2010年亞細安區域論壇(ARF)一起反對他們認為是中國單方面改變南海局勢,遭時任中國外交部長的楊潔篪提醒,「小國」需要理解自己的地位。中國又被質疑在2012年和2015年於亞細安相關的會議上,直接促使某些成員國設法阻止該組織在南海議題上發表共同聲明。這些事件據說讓新國官方對中國起了顧慮。

菲律賓政府2012年在國際仲裁法庭,針對與中國在南海的領土爭端要求仲裁,也造成新中關係一度緊張。中國不承認國際仲裁庭對自身的南海主權有任何管轄權,也因此堅持不參與,並公開否定2016年的仲裁結果

作為依賴國際規則的小國,新加坡一直認為無論仲裁最後如何,都必須遵守整個過程及其產生的決定,以保障國際法機制。兩邊的看法不一,造成中方對新方有所批評。直到2016年11月,新加坡有一批剛在台灣結束軍事演習的裝甲車,在海運回國途中,委任的商務貨運船暫時停靠香港時,裝甲車遭香港海關扣留。外界推斷事件是因為中國不滿新加坡在南海立場,而刻意向新加坡官方和民眾提出公開警告。儘管最終戰車事件在幾個月後解決,裝甲車也歸還了新加坡,雙邊經濟合作也照舊,但整起事件仍卻提升了新加坡官方和民間對中國的顧慮。

除了大政治議題以外,中國從2008年開始整頓對外宣傳,和境外政治工作,也給新中關係帶來新的複雜性,尤其是針對華裔的宣傳、遊說和動員。

華裔雖然佔新加坡人口約七成,但是新加坡仍然是一個多元社會,鄰國也有排華的歷史、推動過一系列削弱當地華裔社會組織的政策。當然,還有毛澤東時代,中國共產黨透過當地華裔組織和其他機構,支持包括馬來亞在內的東南亞共產革命所造成的歷史陰影。近幾年,由於新加坡吸收了不少外來人口,包括來自中國的臨時和永久移民,造成新的社會分歧。新加坡的社會氛圍,使官方和社會對族群議題持有一定的敏感度。然而與此同時,中國對華裔的宣傳、遊說和動員,又經過文化產品、新聞和網路,輸出強調漢族、中華文化與中國民族主義、中國國家利益甚至中國共產黨政治的趨同,這幾股不同的政治、文化影響力,讓新加坡社會和華裔面對新一層的張力。也因為這樣,有當地華裔和私人機構,試圖以中國立場在南海議題上進行遊說,造成一些官方和民間的不滿。

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2016年11月底,一批在台灣參加完演習、從高雄港運送回新加坡的裝甲車,在香港葵涌貨櫃碼頭被攔截扣押。

大國角逐與秩序動搖

實際上,新中關係逐漸發生變數,其實並不稀奇。不少原因來自於國際秩序和權力結構上的變化。

長久以來新加坡的外交方向,就是在中美之間「不選邊站」。這套方針之所以能在上世紀90年代和本世紀00年代奏效,是因為美中經濟和戰略利益大幅度重疊,當時華府和北京都希望強調經濟合作,擱置爭議。在這樣的時代大背景下,讓如新加坡在美中之間,得以有充分的彈性活動空間。然而自本世紀00年代末以來,中國因自身實力的進步,似乎讓北京希望世界秩序能更準確地反映中國的地位,而不只是讓中國接受美國在二戰和冷戰之後,立下的規範和制度。華府則從本世紀10年代,開始意識到中國對美國的潛在挑戰,在某些方面採取了回應中國的措施。美中之間的一來一往在習近平和川普上台之後,開始明顯升溫,因此近年才發生了所謂「貿易戰」和「科技戰」,而新冠病毒的疫情,讓局勢更緊張。

對新加坡而言,這一系列美中關係的變化,縮小了以往可以「不選邊站」的空間。之前北京或華府可以毫無疑問接受的立場或政策,現在可能變得風險重重。新加坡在南海仲裁案上,雖然不是領土爭議的一方,但是對國際法的堅持,卻造成中方不滿,認為新方沒有給予足夠的支持,或許就是一個例子。「不選邊站」的政治風險和代價日後可能愈變愈高。中方可以接受的立場,或許美方無法接受,造成任何選擇都可能得罪其中一個大國,甚至兩邊都不討好。這樣的情況下,新加坡的長久以來的對華、對美外交政策有可會逐漸失效。新加坡在外交策略上,若沒有或無法適當調整,新中關係和新美關係都有可能面對衝擊。

「不選邊站」的對中、對美策略,其實也出自於新加坡長期以來區域經濟樞紐的定位。此一視角的歷史脈絡來自現代新加坡,自殖民開埠以來,就處於區域經貿中心的經驗。新加坡作為成功的商務軸心,需要兩個前提。第一,就是往來的各方,無論是在經濟、地理、或政治上,都需要保持一定的距離,交易要經過第三方,而不能直接越過中間人。第二,就是往來的各方,有意願和能力進行交易。冷戰和天安門事件後的世界,就附有以上兩個條件,讓如新加坡和香港等地,可以經過貿易、金融服務和其他技術服務,從中獲益。少了其中任何一個條件,樞紐地位就可能受到打擊。在美中貿易戰和香港各種政治爭議下,新加坡能夠吸收部分從香港流出的資金,以及中國高科技產業設立區域總部,或許表示新加坡暫時還可以在美中之間扮演關鍵的樞紐,但這完全取決於美中大國關係不會繼續惡化的假設之上。

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Photo Credit:AP/達志影像
圖為李顯龍在2019年9月訪問美國,並與川普會面。

處理變化中的新中關係

新中關係無疑正在面對巨大的變化中。這個過程變數多,而且方向難以預測。現在可以預估的一件事,就是新方以往熟悉的一套政策,至少需要經過一定的反思、調整、甚至重新設計。中方因為已是世界強國,比較不需要顧慮到新加坡。就如前楊潔篪所言,小國與大國的需求、利益和考量,畢竟有所不同。

筆者認為,新加坡在美中之間,不是毫無選擇的。一個可能的選項,就是結合其他國家,與美中進行集體談判,就如工會成員與財力較大的財團的談判。新加坡的合作對象,可以但不必包括亞細安鄰國。但是這樣的方案,務必先解決夥伴之間,常礙於國際合作的集體行為問題(Collective Action Problem)和承諾問題(Commitment Problem)。假如夥伴國抱括亞細安成員,那新加坡也必須放下對他們能力和意願的偏見和顧慮。

至此為止,新加坡官方並沒有提出重調整新中關係和外交的想法或討論。從現任新加坡總理李顯龍 2020年6月刊登在美國《外交事務》(Foreign Affairs)雜誌上的文章可見,人民行動黨政府仍然希望見到的情況,就是美中大和解,大國關係返回上世紀90年代和本世紀初的情勢。這樣堅守已熟悉的作風和態度,或許出自難以避免的慣性,但可能讓外界觀察者感覺過於被動,甚至消極。當然,人民行動黨因為還正在處理領導世代交接,要做出比較大幅度的政策改變,難免會有一定的困難。不過,在美中雙方現在朝野都不看好以往雙邊合作模式的情況下,新加坡仍然把主動權放在他國手中,很容易給自身帶來風險,甚至困擾。這樣的情勢也可能表示新中、新美之間的張力,除非面對突然的極度轉變,或許只會變得更嚴重。

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:吳象元